Staatliche Haushaltsregeln – auch Fiskalregeln genannt – sind gesetzliche Regelungen – oft auf Verfassungsebene – die dafür sorgen sollen, dass Länder bestimmte Defizit- oder Schuldengrenzen nicht überschreiten. In parlamentarischen Demokratien sind solche Regeln nicht selbstverständlich – sie sollen ja ausdrücklich die Souveränität der Parlamente einschränken, die grundsätzlich die Hoheit über den Haushalt besitzen. Trotzdem existieren die Fiskalregeln in den meisten EU-Ländern, auch auf EU-Ebene.
Fiskalregeln werden damit begründet, dass sie die Interessen von Gruppen schützen, die am demokratischen Prozess nicht direkt beteiligt sind, wohl aber unter den Folgen staatlicher Überschuldung leiden. Dazu zählen künftige Generationen, die die Schulden zurückzahlen müssen, und (auf europäischer Ebene) andere EU-Länder, die die Folgen einer Krise in einem überschuldeten Mitgliedsstaat mittragen müssen. Doch gibt es auch Kritik an derlei Regeln. Sie könnten die politische Handlungsfähigkeit der Parlamente und Regierungen über Gebühr einschränken und nötige öffentliche Investitionen verhindern.
Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union – VAEU, ein Nachfolger des Vertrags von Maastricht von 1992 – verpflichtet Mitgliedstaaten, “übermäßige öffentliche Defizite” zu vermeiden. Laut Protokoll 12 des VAEU gilt ein Defizit als “übermäßig”, wenn es höher ist als 3 Prozent oder wenn die Schulden 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts übersteigen – es sei denn, dass die 3 Prozent nur geringfügig und vorübergehend überschritten werden, und der Schuldenstand “hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert (also 60 Prozent) nähert”. Stellt die Europäische Kommission ein übermäßiges Defizit fest und wird dies vom Rat der Mitgliedstaaten bestätigt, so muss sich der Mitgliedstaat einem “übermäßigen Defizitverfahren” unterziehen, das ihn zum Sparen verplichtet.
Die beiden Referenzwerte – 3 Prozent für das Defizit, 60 Prozent für die Verschuldung – haben keine besondere wissenschaftliche Basis. Sie waren Ergebnis der dem Vertrag von Maastricht vorauslaufenden Verhandlungen. 60 Prozent war die durchschnittliche öffentliche Verschuldung in den ursprünglichen Euro-Mitgliedstaaten (heute ist sie im Euroraum knapp 90 Prozent). Die 3 Prozent passten damals gut zu den 60 Prozent: ein Land, das die durchschnittlichen Wachstumserwartungen der damaligen Zeit erfüllte – vielleicht 4,5 Prozent im Jahr, 2,5 Prozent reales Wachstum plus 2 Prozent Inflation – landet bei einem durchschnittlichen Defizit von knapp 3 Prozent bei einer Verschuldung von rund 60 Prozent. Heute sind die realen Wachstumserwartungen jedoch gesunken. Ein Land, das im Schnitt nur noch 3 Prozent nominal wächst würde bei einem Defizit von knapp 3 Prozent bei einer Verschuldung von rund 90 Prozent landen. Trotzdem bestehen die 3 und 60 Prozent weiter: sie zu ändern bedürfte einer einstimmigen Entscheidung der EU-Mitgliedstaaten.
Im Unterschied zu den meisten anderen Verpflichtungen des VAEU ist Kooperation mit dem Defizitverfahren nicht einklagbar, Gerichte wie etwa der Europäische Gerichtshof (EuGH) können kein Land zum Sparen zwingen. Nichtkooperative Staaten können jedoch finanziell bestraft werden. Obwohl spürbare Strafzahlungen bisher nie verhängt wurden, gibt es Hinweise darauf, dass das Verfahren Anreize geschaffen hat, Defizite unter 3 Prozent zu drücken. Was es nicht geschafft hat, ist Schuldenstände unter 60 Prozent zu halten. Trotz des Verfahrens kam es in den Jahren von 2010 bis 2013 zu massiven Schuldenkrisen, bei denen ein Mitgliedstaat – Griechenland – sogar zahlungsunfähig wurde. Außerdem mussten Portugal, Zypern, Irland und Spanien mit internationalen Krediten vor Haushalts- und Bankenkrisen gerettet werden. In dieser existenziellen Krise stand auch das Überleben des Euro auf dem Spiel. Während die Schuldenquote in der zweiten Hälfte der 2010er Jahre zurückging, löste die Corona-Pandemie 2020 und die auf sie folgenden Konjunkturpakete einen plötzlichen Anstieg der Verschuldung aus.
Wachstumspakt drei Mal reformiert
Im Mittelpunkt der europäischen Fiskalregeln - auch “Stabilitäts- und Wachstumspakt” (SWP) genannt - stehen seit ihrer Entstehung im Jahre 1997 zwei Fragen. Erstens, wie beurteilt werden soll, ob ein Schuldenstand über 60 Prozent des BIP“ hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert”. Und zweitens, wie souveräne Staaten dazu gebracht werden sollen, sich regelkonform zu verhalten.
Der SWP wurde drei Mal reformiert: 2005, nachdem die Defizite von Deutschland und Frankreich die 3-Prozent-Marke überstiegen und der Rat sich trotzdem weigerte, Sanktionen zu verhängen; 2011, als Teil eines Kompromisses, bei denen einerseits den Krisenländern geholfen und andererseits die Regeln verschärft werden sollten; und 2023, nach mehrjähriger Aussetzung wegen der Coronakrise.
Allen Versionen war gemeinsam, dass Länder ein mittelfristiges Haushaltsziel verfolgen sollen, das ihr Defizit deutlich unter 3 Prozent bringt. Ländern, die ihre Haushaltspolitik an diesem Ziel ausrichten, wird das übermäßige Defizitverfahren erspart – auch dann, wenn ihre Schulden deutlich über 60 Prozent liegen. Diese Länder befinden sich im sogenannten “präventiven Arm” des SWP—im Unterschied zum potenziell strafbehafteten Defizitverfahren, dem “korrektiven Arm”.
Bei der Ermittlung und Umsetzung des mittelfristigen Haushaltsziels unterscheiden sich die neuen Regeln jedoch radikal von den Vorversionen.
In der Vergangenheit wurden die Anforderungen des präventiven Arms von überlappenden und zum Teil willkürlichen Werten und Formeln bestimmt. Zum Beispiel sollte nach der Reform von 2011 das strukturelle (konjunkturbereinigte) Haushaltssaldo mittelfristig jährlich um mindestens 0,5 Prozent des BIP verbessert werden, das reale Ausgabenwachstum sollte das reale Wachstum des Wirtschaftspotenzials nicht übersteigen, und Länder mit einem Schuldenstand über 60 Prozent des BIP sollten diesen jedes Jahr um mindestens ein Zwanzigstel der Differenz zum 60-Prozent-Referenzwert verringern.
Nur noch Netto-Ausgabenpfad als Ziel
Im neuen Regelwerk gibt es nur noch ein einziges Ziel: der sogenannte Netto-Ausgabenpfad. Dieser legt die maximale Höhe der Staatsausgaben über einen Zeitraum von vier bis sieben Jahren fest, nach Abzug von Zinsen, konjunkturbedingten Ausgaben für Arbeitslosigkeit und Kosten von Steuersenkungen. Für Länder mit Schulden oberhalb von 60 Prozent soll der Ausgabenpfad garantieren, dass die prognostizierte “Schuldenquote zum Ende des Anpassungszeitraums unter der Annahme, dass keine weiteren Haushaltsmaßnahmen getroffen werden, auf einen plausibel rückläufigen Pfad gebracht oder gehalten wird”.
“Plausibel rückläufig” bedeutet, dass mit mindestens 70-prozentiger Wahrscheinlichkeit ein Schuldenrückgang zu erwarten ist (Schuldentragfähigkeit). Außerdem muss das Defizit bis zum Ende des Anpassungszeitraums auf unter 3 Prozent gesenkt worden sein (Defizitanforderung), und die die jährlichen Sparanstrengungen sollen proportional zur Gesamtanstrengung während des gesamten Anpassungszeitraums sein (no backloading). Das soll verhindern, dass Regierungen notwendige Reformen oder Ausgabenkürzungen auf die letzten Jahre ihrer Finanzpläne aufschieben. Hinzu kommen zusäzliche, auf Druck Deutschlands beschlossene “Absicherungsklauseln” die ein hartes Minimum an Schuldenabbau vorschreiben. Allerdings spielten diese in der Praxis bisher eine geringe Rolle.
Der Netto-Ausgabenpfad wird in mehreren Schritten festgelegt:
Im ersten Schritt schlägt die Europäische Kommission Mitgliedstaaten mit einer Schuldenquote von mehr als 60 Prozent des BIP oder einem Defizit von mehr als 3 Prozent des BIP einen “Referenzpfad” vor, der alle Anforderungen erfüllt.
Anschließend müssen alle EU-Länder “mittelfristige finanzpolitisch-strukturelle Pläne” (MFSP) für die nächsten vier bis fünf Jahre vorlegen. Eine Verlängerung des Anpassungszeitraums von vier auf sieben Jahre kann beantragt werden, wenn die MFSPs wachstumsfördernde Reformen und Investitionen gemäß der länderspezifischen Empfehlungen des EU entsprechen beinhalten. Der Netto-Ausgabenpfad des MFSP darf vom Referenzpfad der Kommission abweichen, muss jedoch dieselben Kriterien erfüllen (Schuldentragfähigkeit, Defizitanforderung, und Absicherungsklauseln).
Sobald der Netto-Ausgabenpfad mit dem Rat vereinbart ist, soll er mit Hilfe des Defizitverfahrens durchgesetzt werden. Dieses würde grundsätzlich ausgelöst, wenn die Abweichung vom vereinbarten Pfad einmal im Jahr 0,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) oder kumuliert 0,6 Prozent des BIP übersteigt.
Die Durchsetzung der neuen Regeln unterscheidet sich somit nicht fundamental von den alten Bestimmungen vor 2023: bei Nichterfüllung droht das Defizitverfahren. Somit stellt sich die Frage, warum die neuen Regeln eher befolgt werden sollten als die alten. Denn an der Reform wird weiter kritisiert, dass sie den Mitgliedstaaten zu wenig Raum für kreditfinanzierte Investitionen gebe. Die Antwort der Befürworter ist, dass die neuen Regeln Länder nur dann zum Sparen anhalten, wenn dies für die nationale Schuldentragfähigkeit notwendig ist, und dass sie dabei die spezifische Lage der betroffenen Länder (wie Zinskosten und Wachstumsaussichten) viel stärker berücksichtigen als die alten. Sie lassen sich daher nur schwer als Diktate von Brüssel abtun.
Verglichen mit den alten Regeln ist dies ein Schritt in Richtung des pädagogischen Prinzips, dass “der Professor” (ein zwölfjähriger Junge) dem Protagonisten in Erich Kästners Kinderroman “Emil und die Detektive” folgendermaßen erklärte: “Ich habe meinem alten Herrn versprochen, nichts zu tun, was unanständig oder gefährlich ist. Und solange ich das Versprechen halte, kann ich machen, was ich will. Ist ein glänzender Kerl, mein Vater.” Kurz: die neuen Regeln könnten besser befolgt werden als die alten, weil sie vernünftiger sind, und der Reputationsverlust bei Verstößen entsprechend höher ist.
Im Frühsommer 2024 kommunizierte die Kommission ihre “Referenzpfade”, und die meisten Mitgliedstaaten legten im Herbst ihre MFSPs vor, die nach Verhandlungen vom Rat beschlossen wurden. Die Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen (siehe Tabelle unten).
Wie erwartet sind die beschlossenen mittelfristigen Haushaltsziele stark länderabhängig. Bei Schulden oberhalb von 60 Prozent schwankt der mittelfristig angestrebte “Primärüberschuss” (die Differenz zwischen Staatseinnahmen und allen Staatsausgaben, ausgenommen Zinsausgaben, von dem der zulässige Netto-Ausgabenpfad abgeleitet wird), zwischen 0,4 Prozent (Polen) und 3,2 Prozent des BIP (Italien). Wie ebenfalls erwartet sind diese Ziele im allgemeinen niedriger als sie nach den Regeln von 2011 gewesen wären.
Da viele Länder mit einem Primärdefizit starten, beinhalten diese Ziele zum Teil hohe Sparanforderungen. Neun Länder müssen mehr als 3 Prozent des BIP einsparen; in drei Fällen (Frankreich, Slowakei und Rumänien) sogar über 5 Prozent.
Die in den MFSPs enthaltenen und vom Rat beschlossenen Anpassungsziele sind meist nah an den Vorgaben der Referenzpfade der Kommission, und die Abweichungen sind meist gut begründbar. Insofern wurden die Anfordungen der neuen Regeln im großen und ganzen umgesetzt, allerdings mit einer wichtigen Einschränkung. In einem halben Dutzend Fälle — darunter Deutschland—akzeptierte die Kommission wesentlich optimistischere Wachstumsannahmen, als sie ursprünglich vorgeschlagen hatte, und einen entsprechend großzügigeren Nettoausgabenpfad. Falls das Wirtschaftswachstum geringer ausfällt als angenommen, würde das Anpassungsziel verfehlt (und der Schuldenstand wäre nach 4 bis 7 Jahren höher, als dies in den Plänen vorgesehen ist).
Die im Jahr 2025 beobachteten Einsparungen entsprechen mehr oder weniger den jahresdurchschnittlich vorgeschriebenen Einsparungen (Ausnahmen: Belgien, Slowenien und Polen).
Sowohl das Design wie auch die ersten Erfahrungen berechtigen daher zur Hoffnung, dass die neuen Fiskalregeln besser funktionieren werden als die alten. Trotzdem dürften die Defizite vieler Länder wesentlich höher bleiben als mittelfristig geplant. Erstens sind die Wachstumsannahmen der MSFPs vielfach zu optimistisch. Zweitens berücksichtigen die meisten Pläne noch nicht die von der Nato 2025 beschlossene Erhöhung der Verteidigungsausgaben. Drittens gibt es Anzeichen dafür, dass viele EU-Staaten in Reaktion auf die neue Energiekrise die für 2026 geplanten Nettoausgaben wesentlich übersteigen werden.
Die Schuldenstände der EU werden daher in den nächsten Jahren weit weniger sinken als geplant. In einigen Ländern, darunter Deutschland, werden sie sogar steigen. Trotzdem ist das neue System besser als die Alternativen: besser als das alte System - und besser als gar keine Regeln.