Die Landwirtschaft in der EU bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Interner Link: Wettbewerbsfähigkeit, dem Erhalt von Interner Link: Biodiversität, einer tierwohlgerechten Nutztierhaltung und dem Schutz der sonstigen Ressourcen. Leistungsfähigere Maschinen und die Zusammenlegung von Flächen ermöglichten insbesondere seit der Mitte des vergangenen Jahrhunderts eine massive Steigerung der Produktivität. Gleichzeitig führten diese Entwicklungen dazu, dass Randstrukturen verschwanden und die Nutzung schwer zu bewirtschaftender Flächen aufgegeben wurde.
Gerade diese Sonderstandorte sind aber oft wichtige Lebensräume für viele typische Pflanzen und Tiere der Agrarlandschaft. Seit den 1950er Jahren führte der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und mineralischen Düngemitteln zu einer deutlich höheren Flächenproduktivität, so verdreifachten sich annähernd die Getreideerträge pro Hektar. Dies hatte zur Folge, dass Lebensmittel im Vergleich günstiger und weniger Flächen für die Erzeugung derselben Lebensmittelmengen benötigt wurden. Allerdings führt der Einsatz dieser Stoffe oft zu einer verringerten Biodiversität auf der Anbaufläche.
Da die Landwirtschaft unter freiem Himmel mit entsprechenden Witterungsschwankungen arbeitet, sind Stoffeinträge, zum Beispiel von Nährstoffen aus Düngemitteln, in Luft, Wasser, Boden und benachbarte Flächen in gewissem Umfang nicht zu vermeiden. Zudem geht der Einsatz von Stickstoffdünger auch mit der Emission von Lachgas einher und die Haltung von Wiederkäuern (wie Rindern) mit der von Methan. Beides sind hochwirksame Treibhausgase. Allerdings können Effizienzgewinne einen doppelten Nutzen entfalten. Eine Vermeidung von Düngerüberschüssen senkt nicht nur die Betriebskosten, sondern hat auch positive Auswirkungen auf angrenzende Ökosysteme. Die Herausforderung liegt darin, diese Effizienzgewinne so zu gestalten, dass sie nicht nur die Produktion, sondern auch die Ökosystemleistungen stärken.
Die Gemeinsame Agrarpolitik: Ziele, Instrumente, EU-Agrarbudget
Die 1957 im Interner Link: Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) proklamierten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) finden sich bis heute unverändert im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AUEV). Über die Zeit haben sich die Gewichte der proklamierten und impliziten Ziele der Agrarpolitik verschoben. Ursprünglich standen hier im Vordergrund:
die Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität durch Förderung der technischen Entwicklung,
die Gewährleistung eines angemessenen Lebensstandards für die landwirtschaftliche Bevölkerung,
die Stabilisierung der Märkte
und die Sicherstellung der Versorgung sowie die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.
Umwelt-, Natur- und Tierschutz, Verbraucherschutz sowie die Entwicklung ländlicher Räume gehörten ursprünglich nicht zu den Zielen der Agrarpolitik, sind mittlerweile jedoch bei der Durchführung aller EU-Politiken – und damit auch der GAP – zu berücksichtigen.
Die GAP wurde in den vergangenen Jahrzehnten grundlegend verändert. Zunächst war es eine einkommensorientierte und marktverzerrende Agrarhochpreispolitik. Mittlerweile ist es eine wettbewerbsorientierte Politik mit direkten, von der Produktion weitgehend unabhängigen, flächengebundenen Einkommenstransfers (Direktzahlungen) an Landwirte sowie freiwilligen agrarstrukturellen, agrarumweltpolitischen und regionalpolitischen Fördermaßnahmen (Politik zur Entwicklung ländlicher Räume). Außerdem wurden Importe aus Drittländern erleichtert. Die Aufwendungen sind die höchsten im EU-Haushalt: Gegenwärtig fließt knapp ein Viertel des EU-Etats in die GAP – rund 56 Milliarden Euro jährlich.
Die GAP umfasst die einschlägige europäische Förderpolitik sowie die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte in der EU. Die Förderpolitik stellt EU-Mittel bereit, um beispielsweise über Direktzahlungen die Einkommen landwirtschaftlicher Betriebe zu stützen, betriebliche Investitionen oder die Umsetzung von Agrarumweltmaßnahmen sowie die ländliche Entwicklung zu fördern. Die Marktorganisation regelt hingegen den Binnen- und Außenhandel, Interventionsmaßnahmen auf den Agrarmärkten wie Lagerhaltung und enthält Wettbewerbsvorschriften.
Darüber hinaus beeinflusst die EU mit einer Vielzahl von Verordnungen und Richtlinien den rechtlichen Rahmen für Gentechnik- und Saatgutrecht, Pflanzenschutzmittel- und Düngerecht, die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie oder die Verordnung über die Wiederherstellung der Natur. Multi- und bilaterale Handelsabkommen setzen weitere Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung der GAP und beeinflussen die Wettbewerbssituation von Landwirten. Die Agrarpolitik ist weitgehend vergemeinschaftet, allerdings haben die Mitgliedstaaten in den vergangenen beiden Jahrzehnten mehr Gestaltungsspielraum bei ihrer Umsetzung erhalten. Zudem liegen das Sozial-, Steuer- und Bodenrecht weiter in nationaler Entscheidungshoheit.
Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit
Seit den Reformen der 1990er Jahre ist die GAP stärker marktorientiert ausgerichtet, landwirtschaftliche Betriebe also vermehrt dem Wettbewerb ausgesetzt. Die Reformen waren mit einer Angleichung an das Preisniveau auf den Weltagrarmärkten verbunden. Im Mittel der Jahre 1986 bis 1988 lagen die landwirtschaftlichen Erzeugerpreise in der EU noch 66 Prozent über den Weltmarktpreisen, zwischen 2022 und 2024 nur noch fünf Prozent. Landwirtschaftliche Betriebe in der EU wirtschaften also in den meisten Sektoren heute mehr oder weniger zu Weltmarktpreisen.
Die Produkte sind global durchaus konkurrenzfähig: Die EU war 2025 im Weltagrarhandel sowohl der größte Exporteuer als auch der größte Importeur. Die Ausfuhren im Wert von 239 Milliarden Euro übertrafen dabei die Importe um 50 Milliarden Euro. Hohe Exportüberschüsse gab es bei Getreideprodukten, Milcherzeugnissen und Wein, während hohe Importüberschüsse in den Kategorien Kaffee/Tee/Kakao, Früchte/Nüsse sowie Ölsaaten/Eiweißfrüchte zu finden waren.
Nachteile sind die im Vergleich zu Wettbewerbern wie Australien, Brasilien oder den USA kleinbetrieblichen Strukturen und zum Teil strengere Umwelt-, Gesundheits- und Tierschutzauflagen, die die Produktion verteuern. Zudem sind viele Betriebe wirtschaftlich von staatlichen Transferzahlungen abhängig – und damit einem erhöhten Politikänderungsrisiko ausgesetzt.
Viele Betriebe nicht konkurrenzfähig
Auch wenn die Landwirtschaft in der EU insgesamt wettbewerbsfähig ist, sind viele Betriebe nicht konkurrenzfähig, während andere Betriebe hohe Gewinne erwirtschaften. Dies liegt an Unterschieden in den Fähigkeiten der Betriebsleiter, in den Betriebsstrukturen, natürlichen Standortbedingungen und an anderen Faktoren. So lag beim rentabelsten Viertel aller deutschen Betriebe der Gewinn pro Jahr je nicht entlohnter (Familien-) Arbeitskraft im Durchschnitt der drei Wirtschaftsjahre 2021/22 bis 2023/24 bei über 88.000 Euro, beim schwächsten Viertel unter 20.000 Euro.
Der Agrarsektor unterscheidet sich deutlich von anderen Wirtschaftsbereichen. Der Ertrag ist stark wetter- und standortabhängig und setzt Effizienzsteigerungen durch Technologie Grenzen. Produkte wie Getreide, Milch oder Fleisch sind weitgehend homogene Massenware, bei denen der Preis das zentrale Unterscheidungsmerkmal auf dem Markt ist. Eine Produkt- und Markendifferenzierung, die eine höhere Marge ermöglicht, erfolgt meist erst in den nachgelagerten Schritten im verarbeitenden Gewerbe und im Lebensmitteleinzelhandel. Der Binnenmarkt und liberalisierte Handelsbeziehungen mit Drittländern erschweren es Landwirten, steigende Produktionskosten, etwa wegen höherer Umweltauflagen, an die Konsumenten weiterzugeben.
Landwirtschaft hat mehrere Funktionen: sie produziert nicht bloß Nahrungsmittel und andere Güter, sondern erfüllt auch gesellschaftliche Funktionen in den Bereichen Umwelt-, Klima- und Tierschutz, die nicht über den Markt honoriert werden und die, wenn der Staat nicht eingreift, nicht im gesellschaftlich erwünschten Umfang bereitgestellt werden.
Die meisten landwirtschaftlichen Betriebe in der EU sind Kleinst- und Kleinbetriebe, in denen oft nur der Betriebsleiter und Familienangehörige beschäftigt sind. Ungewöhnlich ist auch, dass bei einem Großteil der Betriebe die Landwirtschaft nicht die Haupteinkommensquelle darstellt: In der EU werden mehr als die Hälfte aller Betriebe im Nebenerwerb geführt, diese bewirtschaften ungefähr ein Viertel der landwirtschaftlichen Fläche.
Gleichzeitig erfordert der hohe Kapitalbedarf pro Arbeitskraft lange Amortisationszeiten, das heißt, es dauert lange, bis sich Investitionen etwa in neue Stallgebäude oder Maschinen finanziell auszahlen. Der Klimawandel erhöht das Risiko von Ertragsausfällen und damit die Gefahr, dass Landwirte kurzfristig ihre laufenden Rechnungen nicht aus den laufenden Einnahmen zahlen können. Abgesehen von wenigen Standorten herrscht auf dem Bodenmarkt meist ein intensiver Konkurrenzkampf zwischen Landwirten. Daher werden Subventionen an die Landwirtschaft (2024 umfassten die Direktzahlungen in der EU 37,4 Milliarden Euro) oft in einem großen Umfang an Bodeneigentümer in Form höherer Pachten weitergereicht.
Vorschläge zur EU-Agrarpolitik ab 2028
Die Europäische Kommission veröffentlichte im Juli 2025 ihre Vorschläge für den Mittelfristigen Finanzrahmen (MFR) der EU und für ihre Förderpolitiken für 2028 bis 2034, darunter die GAP. Diese Vorschläge sehen drastische Änderungen vor. Die GAP soll mit anderen Förderpolitiken in einem „Nationalen und regionalen Partnerschaftsfonds“ (NRPF) zusammengeführt werden. Jeder Mitgliedstaat erstellt einen „Nationalen und regionalen Partnerschaftsplan“ (NRPP), in dem er die agrar-, regional- und struktur- sowie sozialpolitischen Ziele, Maßnahmen und Fördermittel darlegt. Von den 865 Milliarden Euro des NRPF für 2028 bis 2034 sollen 294 Milliarden Euro zweckgebunden in die Landwirtschaft fließen. 453 Milliarden Euro können durch die Mitgliedstaaten frei eingesetzt werden.
Die größeren Gestaltungsfreiheiten für die Mitgliedstaaten ermöglichen es grundsätzlich, sich stärker als bisher für eine umweltfreundliche Landwirtschaft einzusetzen. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten solche Maßnahmen umfangreicher als bisher national kofinanzieren. Für Deutschland ist nicht zu erwarten, dass die Haushaltsmittel entsprechend aufgestockt werden. Deshalb ist mit einem Rückgang einschlägiger Maßnahmen zu rechnen. Von wissenschaftlicher Seite wird seit Langem gefordert, die flächengebundenen Direktzahlungen in einem überschaubaren Zeitraum schrittweise abzubauen und gleichzeitig die Honorierung öffentlicher Leistungen auszubauen. Die Vorschläge zur zukünftigen GAP gehen jedoch in die entgegengesetzte Richtung.
Was folgt aus den oben genannten Besonderheiten des Agrarsektors für die europäische Agrarpolitik?
Die Politik muss sich verständigen, welche öffentlichen Güter (Gemeinwohlleistungen) in welchem Umfang über ordnungsrechtliche Regulierungen zwingend erbracht werden müssen und welche über agrar- und umweltpolitische Anreizsysteme vom Staat bei Landwirten eingekauft werden sollen.
Die Agrarpolitik muss, auch vor dem Hintergrund der Vielzahl an Kleinst- und Kleinbetrieben, für die Agrarverwaltung und die landwirtschaftlichen Betriebe mit einem angemessenen Aufwand umsetzbar sein. Dies erfordert eine Reduzierung des heutigen bürokratischen Aufwands. Hierzu sollten die Agrarverwaltung konsequent digitalisiert und das „once-only“-Prinzip für die Dokumentation umgesetzt werden. Das heißt, dass alle Daten, die einmal einer Behörde übermittelt werden – etwa zum Einsatz von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln oder zur Abwicklung von Förderungen – für alle nachfolgenden Anträge und Berichtspflichten automatisch weitergeleitet und verwendet werden können. Zum Abbau unnötigen Verwaltungsaufwands und zur Reduzierung von Rechtsunsicherheiten würde eine Vereinheitlichung von Definitionen und Regeln über verschiedene Rechtsbereiche und Bundesländer beitragen, beispielsweise einheitliche Abstand- und Pufferregelungen zu Gewässern.
Wegen der langen Amortisationszeiten in der Landwirtschaft (zum Beispiel bei Investitionen in tierwohlgerechte Ställe) brauchen Landwirte eine hinreichende Vorhersehbarkeit, wie sich die relevanten Rahmenbedingungen (Ordnungsrecht, Förderrecht) über die Amortisationszeit von oftmals zehn bis 20 Jahren entwickeln werden.
Sowohl der wirtschaftliche Erfolg als auch der ökologische Fußabdruck eines Betriebes hängen stark von den Fähigkeiten des Betriebsleiters ab. Vor diesem Hintergrund kommt Bildung und Beratung oder Wissens- und Innovationssystemen eine große Bedeutung zu. Die Agrarpolitik muss also die Chancen von Digitalisierung und künstlicher Intelligenz sinnvoll nutzen. Beispielsweise kann die sogenannte Präzisionslandwirtschaft erhebliche Düngemittel ohne Ertragsverlust einsparen.
Da öffentliche Mittel begrenzt sind, sollten die EU und die Mitgliedstaaten stärker priorisieren, welche Gemeinwohlleistungen – etwa Kohlenstoffbindung, Artenvielfalt, Wasserschutz – in welchen Regionen und in welchem Umfang gefördert oder per Ordnungsrecht durchgesetzt werden sollen. Bei Zieldefinition und Ausgestaltung muss dabei das Subsidiaritätsprinzip beachtet werden.
Nur wenn regulatorische Vorgaben und Rahmenbedingungen, finanzielle Anreize sowie Wissens- und Innovationssysteme kohärent auf die spezifischen Strukturen der europäischen Landwirtschaft abgestimmt werden, kann die EU ihr Ziel einer umweltfreundlichen und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft erreichen.
