Aktivierender Staat und aktivierende Arbeitsmarktpolitik | Arbeitsmarktpolitik | bpb.de

Die Agenda 2010

Häufig wird auch die Agenda 2010 in den Kontext der „Aktivierung“ gestellt, obwohl der konkrete Begriff in der Regierungserklärung des damaligen Bundeskanzlers Schröder („Agenda 2010“) vom 14. März 2003 gar nicht fiel. Allerdings wird einer der zentralen Komponenten der Aktivierungsphilosophie – „die Stärkung und besondere Betonung der Eigenverantwortung“ – mehrfach hervorgehoben. Daneben war die wesentliche Leitbotschaft der Agenda 2010, dass die Lohnnebenkosten zu hoch seien und gesenkt werden müssten, um die deutsche Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden.

Zusammenfassend charakterisieren vier Hauptkomponenten die Agenda 2010, soweit sie sich auf die Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder beziehen: ein milliardenschweres Investitionsprogramm, Steuersenkungen, Deregulierung des Arbeitsrechts und Kürzungen bei diversen Sozialleistungen.

Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik wurden insbesondere folgende Einschnitte genannt:

• Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe in der Regel auf dem Niveau der Sozialhilfe,

• Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien,

• Lockerung des Kündigungsschutzes,

• Begrenzung des Arbeitslosengeldes auf 12 Monate für unter 55-Jährige und 18 Monate für über 55-Jährige.

Heute wird die Agenda 2010 als markante Zäsur in der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik verstanden und ist gesellschaftspolitisch nach wie vor heftig umstritten. Sie leitete eine Reihe von Wahlniederlagen der SPD ein, führte zu monatelangen Montagsdemonstrationen, zur Gründung der Wahlalternative Arbeit & soziale Gerechtigkeit (WASG), die sich später mit der mit der Linkspartei/PDS zur neuen Partei Die Linke vereinte.

In der damaligen parlamentarischen Auseinandersetzung lagen die rot-grüne Regierung und die konservative Opposition nicht weit auseinander.

Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik

Erste Ansätze zur Umsetzung einer „aktivierenden Arbeitsmarktpolitik“ in der Bundesrepublik Deutschland enthielt das Job-Aqtiv-Gesetz (Aqtiv = Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln) vom 10.12.2001. Zum einen taucht der Aktivierungsbegriff bereits im Titel auf, zum anderen wird in der Gesetzesbegründung auf das typische Begriffspaar der Aktivierungsphilosophie „Fördern und Fordern“ verwiesen. Aktivierende Instrumente sollten insbesondere schriftliche Eingliederungsvereinbarungen, frühzeitigeres Profiling und schärfere Sanktionsregeln sein.

Die Hartz-Kommission stellte in ihrem Bericht das Konzept der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dann in das Zentrum und alle vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt beziehen sich ausdrücklich auf diese Programmatik.

Zentrale Aktivierungsinstrumente der ersten beiden Hartz-Gesetze waren die frühzeitige Meldepflicht sowie die Flexibilisierung der Sperrzeiten, eine Umkehr der Beweislast im Sperrzeitenrecht und die Personal-Service-Agenturen (PSA).

Auch das SGB II (Hartz IV) steht explizit im Kontext der Reformagenda, mit der die rot-grüne Bundesregierung versuchte, den politischen Diskurs über den aktivierenden Staat auf die Ebene sozialer Leistungsgesetze „herunterzubrechen“ und in Rechtsvorschriften zu konkretisieren.

Fordern und Fördern im SGB II

Grundlegendes Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist es, die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten und Personen, die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft leben, zu stärken und dazu beizutragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können. Sie soll erwerbsfähigen Leistungsberechtigten bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit unterstützen und den Lebensunterhalt sichern, soweit sie ihn nicht auf andere Weise bestreiten können (§ 1 SGB II).

Das SGB II ist als ein kombiniertes Arbeitsmarkt- und Fürsorgegesetz konzipiert und knüpft an das Konzept des aktivierenden Sozialstaats und den Grundsatz des Förderns und Forderns an.

Im Bereich des Förderns orientiert sich das SGB II stark an den Instrumenten des SGB III, indem es im § 16 Abs. 1 den erwerbsfähigen Hilfebedürftigen den Zugang zu einem Großteil der SGB III-Instrumente eröffnet. Über die SGB III-Leistungen hinaus, können aber weitere Leistungen erbracht werden, beispielsweise Schuldnerberatung, Suchtberatung und psychosoziale Betreuung. Daneben definiert das SGB II noch weitere Förderleistungen: die Benennung eines persönlichen Ansprechpartners (pAp) für jeden erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die Erstellung einer Eingliederungsvereinbarung mit jedem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen sowie für alle diejenigen erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die keine Arbeit finden können, die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten (den so genannten Ein-Euro-Jobs). Mit dem Anfang 2019 in Kraft getretenen Teilhabechancengesetz wurden für sehr „arbeitsmarktferne“ Leistungsberechtigte neue Instrumente zur Integration auf dem allgemeinen und „sozialen“ Arbeitsmarkt geschaffen (§§ 16 e und 16i SGB II).

Deutlich schärfere Regeln als das SGB III normiert das SGB II im Bereich des Forderns (§ 2 SGB II). Danach müssen erwerbsfähige Leistungsberechtigte und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen. Eine erwerbsfähige leistungsberechtigte Person muss aktiv an allen Maßnahmen zu ihrer Eingliederung in Arbeit mitwirken, insbesondere eine Eingliederungsvereinbarung abschließen. Wenn eine Erwerbstätigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in absehbarer Zeit nicht möglich ist, hat die erwerbsfähige leistungsberechtigte Person eine ihr angebotene zumutbare Arbeitsgelegenheit zu übernehmen. Erwerbsfähige Leistungsberechtigte und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen haben in eigener Verantwortung alle Möglichkeiten zu nutzen, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln und Kräften zu bestreiten. Erwerbsfähige Leistungsberechtigte müssen ihre Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen einsetzen.

Kernnormen im Katalog des Forderns sind § 10, nach dem fast jede Arbeit zumutbar ist, und § 31 SGB II, der Sanktionen bei Pflichtverletzungen vorsieht. Die ursprüngliche Sanktionsnorm ist zunächst durch das Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende vorübergehend erheblich verschärft worden. Die politischen Debatten im Vorfeld des so genannten „Fortentwicklungsgesetzes“ waren dabei maßgeblich durch die steigenden Leistungsempfängerzahlen geprägt. Sie mündeten in eine Missbrauchsdebatte, die wesentlich durch eine Veröffentlichung des BMWA unter dem damals zuständigen Minister Clement geprägt wurde, in der dieser die geringe Hemmschwelle für Sozialbetrug beklagte. Mit Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 05. November 2019 werden die Sanktionen allerdings deutlich eingeschränkt. Fortan dürfen Sanktionen im Regelfall die Höhe von 30 Prozent des maßgeblichen Regelsatzes nicht überschreiten. Außerdem sei die Verhängung von Sanktionen bei unzumutbarer Härte oder aber wenn eine starre Dauer von drei Monaten vorgegeben ist, zukünftig zu unterlassen.

Debatten

Der Aktivierende Sozialstaat mit seinem operativen Konzept des Förderns und Forderns hat in Westeuropa starke Verbreitung gefunden. In Deutschland unterstützen mit Ausnahme der Partei Die Linke alle im Bundestag vertretenen Parteien diesen Ansatz.

Auch bereits zum Zeitpunkt der Verabschiedung der sogenannten „Hartz-Gesetze“ als eine der zentralen Komponenten des aktivierenden Sozialstaats herrschte dieser breite politische Konsens. Auch von Seiten der Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften wurden die grundsätzlichen Prinzipien mitgetragen, wenngleich Vertreter der Wirtschaft eine Reihe von Vorschlägen als nicht weitgehend genug charakterisierten und Vertreter der Gewerkschaften insbesondere die zu geringe Höhe der Leistungen kritisierten. Heftige Kritik kam von Seiten der Erwerbslosenverbände oder von attac, die das gesamte Reformbündel als Ausdruck neoliberaler Umstrukturierungsmaßnahmen ansahen, die sozial ungerecht seien. Andere, wie z.B. Frauenverbände, kritisierten einzelne Bestimmungen, insbesondere die Konstruktion der Bedarfsgemeinschaften, die verstärkte Anrechnung des Partnereinkommens und den Wegfall zielgruppenspezifischer Maßnahmen, z.B. für Berufsrückkehrerinnen.

In der sozialwissenschaftlichen Debatte überwiegt die Beurteilung, dass in den „Hartz-Reformen“ und insbesondere im SGB II die Elemente des Forderns stärker sind als die Elemente des Förderns und daher nicht im Gleichgewicht stehen. Insbesondere einige Volkswirtschaftler sehen hingegen das Element des Forderns unzureichend umgesetzt. Sie wollen diese Elemente verstärken in Richtung „Workfare“.

Was versteht man unter workfare?

Der Begriff Workfare ist abgeleitet von der englischen Wortzusammenziehung „Welfare-to-work“, was etwa so viel bedeutet wie „Arbeit statt Sozialhilfe“. Der Begriff „Workfare“ tauchte zum ersten Mal in der ersten Amtsperiode von Richard Nixon (1969-73) auf. Er beinhaltete vor allem die Forderung, Sozialleistungen an einen Arbeitsnachweis zu koppeln.

Unter der Prämisse „work first“ ist bei solchen Ansätzen kennzeichnend, dass die Vermittlung in eine wie auch immer geartete Beschäftigung Vorrang hat vor anderen Maßnahmen wie etwa Qualifizierung. Dem Workfare-Ansatz liegt die Argumentation zu Grunde, Sozialhilfeempfänger könnten zwar arbeiten, täten dies aber nicht, da sie in einem Leben mit Unterstützung „gefangen“ seien (sog. Armutsfalle).

Größere Bedeutung erlangte der Begriff mit der Welfare-Reform 1996 in den USA, die den Erhalt von Sozialhilfe von Gegenleistungen abhängig machte, sie auf 24 Monate am Stück und auf maximal fünf Jahre im Leben reduzierte. Der Bundesstaat Wisconsin setzte ein noch deutlich schärferes Programm um. Wer Sozialhilfe erhalten wollte, musste zunächst nachweisen, dass er sich mindestens sechzig Stunden lang auf Jobsuche begeben hatte, vorwiegend im Privatsektor. Führte die Arbeitssuche nicht zum Erfolg, musste 30 bis 35 Stunden pro Woche „Zivildienst“ geleistet werden. Mütter bekommen nur zwölf Wochen Karenzzeit, spätestens dann mussten sie wieder arbeiten, wollten sie ihre Ansprüche nicht verlieren. Bei kleinsten Vergehen (etwa Zuspätkommen zur Arbeit) waren harte Sanktionen vorgesehen.

Dieses als „Wisconsin Work“ oder auch als „W 2“ bekannt gewordene Modell wollte der ehemalige hessische Ministerpräsident Roland Koch zum Vorbild einer deutschen Sozialhilfereform machen.

Anhänger der Reform sprechen auf Grund der durch die Reform erheblich gesunkenen Zahl von Sozialhilfeempfängern vom „Wisconsin Wohlfahrtswunder“. Allerdings zeigte der amerikanische Externer Link: Evaluationsbericht , dass die ehemaligen Sozialhilfeempfänger keineswegs den Einstieg in die Arbeitswelt geschafft habtten, wie man auf Grund der sinkenden Zahl der Sozialhilfeempfänger annehmen könnte, sondern dass die meisten von der staatlichen Hilfe zur Caritas übergewechselt waren. Auch auf dem Arbeitsmarkt wurden nicht die gewünschten Effekte erzielt. Die Kosten für Sozialleistungen insgesamt waren erheblich gestiegen.

In Deutschland waren Elemente von „Workfare“ bereits im bis 2004 geltenden Sozialhilfegesetz (BSHG) enthalten. Dort hieß es, dass „jeder Hilfesuchende (...) seine Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen einsetzen [muss]. (…) Hilfesuchende, die keine Arbeit finden können, sind zur Annahme einer zumutbaren Arbeitsgelegenheit (…) verpflichtet“.

Auch das SGB II enthält Workfare-Elemente. So greift bereits der umfassende „Grundsatz des Forderns“ mit dem Verweis auf „alle Möglichkeiten“ Elemente und Gedanken eines Workfare-Ansatzes auf, nach dem existenzsichernde Leistungen keine sozialstaatlich gebotene einseitige Gewährung sind, sondern eine Gegenleistung für Aktivitäten zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit bilden.

Insbesondere von Wirtschaftsinstituten kommen wiederholt Vorschläge zur potenziellen Umsetzung eines Workfare-Konzeptes. So sah etwa ein Externer Link: Vorschlag des ifo-Instituts eine „aktivierende Sozialhilfe“ vor, die bei Erwerbsfähigkeit grundsätzlich die Pflicht zur Arbeitsaufnahme enthielt. Dazu sollten die Transferleistungsansprüche erwerbsfähiger Hilfebezieher ohne Beschäftigung deutlich abgesenkt werden. Im Gegenzug sollte die Aufnahme einer Beschäftigung durch einen Zuschuss in Form einer Lohnsteuergutschrift gefördert werden. Für solche Personen, die nicht sofort eine Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt finden, soll der Staat Beschäftigungsmöglichkeiten bieten, die nur insoweit entlohnt werden, als dass das vorherige Sicherungsniveau erreicht wird. Ähnliche Vorschläge gab es auch vom Institut zur Zukunft der Arbeit (siehe Externer Link: hier), vom Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium (BMWi-Modell) und als Flankierung auch im Modell der „Magdeburger Alternative“ (siehe jeweils: Zum Weiterlesen).

Laut dem Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA) könnten mit einer konsequenten Anwendung des Workfare-Ansatzes langfristig mehr als 800.000 zusätzliche Jobs geschaffen werden. Dafür sollten Leistungen der Grundsicherung nur noch gewährt werden, wenn eine Gegenleistung durch Arbeit erbracht wird. „Wird die Bereitschaft zur Annahme von Stellenangeboten und zur Ausübung von Workfare-Jobs zur Bedingung für den Bezug von Arbeitslosengeld II, so werden einfach bezahlte Tätigkeiten im regulären Arbeitsmarkt (…) wieder attraktiv“, lautet die Argumentation. Die Autoren vermuten also ein immenses Arbeitsplätzepotenzial im Niedriglohnbereich, was so erschlossen werden soll. Dafür sollen die Ein-Euro-Jobs zu Null-Euro-Jobs mutieren und nur denen angeboten werden, bei denen Arbeitsunwilligkeit vermutet wird bzw. denen, die mutmaßlich ein deutlich besseres Einkommen am Markt realisieren könnten als die Höhe der Grundsicherung.

Im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft hat das IZA auch eine Externer Link: Studie zur "Umsetzung des Workfare-Ansatzes im BMWi-Modell für eine existenzsichernde Beschäftigung" erarbeitet. Das BMWi-Modell sieht vor, von Empfängern staatlicher Lohnersatzleistung eine Gegenleistung in Form von Bürgerarbeit zu verlangen. Dadurch soll der Anreiz gestärkt werden, die eigene Existenz durch eine Vollzeit-Tätigkeit selbst zu sichern. Das IZA hat errechnet, dass durch die Umsetzung dieses Modells ein Beschäftigungseffekt von bis zu 1,4 Millionen Arbeitsplätzen ausgelöst werden kann. Das Bürgerarbeit-Modell sieht eine Arbeits- oder Ausbildungspflicht von 39 Wochenstunden vor.

Was bedeutet „Flexicurity“?

Der oft zitierte Begriff „Flexicurity“ setzt sich aus dem englischen Wort für Flexibilität („flexibility“) und dem Wort für Sicherheit („security“) zusammen. Grundsätzlich wird damit die Strategie umschrieben, mehr Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt mit hoher sozialer Sicherheit zu verknüpfen.

Der frühere dänische Premierminister und „Erfinder“ des dänischen „Flexicurity“-Modells Poul Nyrup Rasmussen charakterisierte dies wie folgt: „Man kann sagen, dass wir die vollen Konsequenzen der Globalisierung übernehmen. Wir können den Leuten nicht den gleichen Job für den Rest ihres Lebens garantieren, aber wir können ihnen garantieren, dass ihre Reise vom alten zum neuen Job so wenig schmerzhaft und so sehr einkommensmäßig und qualifikationsmäßig bereichernd wie möglich ist. (…) Starke Wettbewerbsfähigkeit und soziale Sicherheit sind Teile eines zusammenhängenden Systems; keine Gegensätze, sondern beiderseitige Voraussetzungen. Wirtschaftliche Effizienz kann mit fairer Verteilung und einem starken und aktiven Wohlfahrtsstaat in Einklang gebracht werden.“

Typisch für Dänemark war die Kombination von im internationalen Vergleich eher geringerem Kündigungsschutz mit einer langen Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes (von 1999 bis 2010 vier Jahre, seitdem auf zwei Jahre reduziert) und einer hohen prozentualen Arbeitslosengeldunterstützung von bis zu 90 Prozent des Einkommens, die allerdings aufgrund definierter Maximalbeträge bei mittleren und hohen Einkommen deutlich geringer ausfällt. Daher darf nicht übersehen werden, dass bereits für Durchschnittsverdiener die Lohnersatzraten im internationalen Vergleich unterdurchschnittlich sind – ein Aspekt der vielfach unterschlagen wird.

Traditionell gehört Dänemark zu den Ländern, die am stärksten auf aktive Arbeitsmarktpolitik setzen. In den 1990er Jahren wurde Dänemark durch die Verknüpfung der aktiven Arbeitsmarktpolitik mit verschärften Zumutbarkeitsregelungen und Sanktionen zu einem Vorreiter der Aktivierungspolitik im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. Die fordernden und einschränkenden Regelungen wurden sukzessive ausgebaut, die Sicherheit als Säule der „flexicurity“ immer weiter geschwächt. Von einer im internationalen Vergleich generösen Absicherung ist Dänemark unterdessen weit entfernt.

Im Deutschland wurde im politischen Raum das Flexicurity-Konzept zuerst von der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen „entdeckt“. Im Mai 2001 präsentierten sie ein Reformkonzept unter dem Titel „Neue Wege in der Arbeitsmarktpolitik – Zugangsgerechtigkeit und Flexicurity“, das sich stark am Externer Link: Konzept der Übergangsarbeitsmärkte orientierte.

Ausgangspunkt der Überlegungen waren einerseits ein „erweiterter Gerechtigkeitsbegriff“, andererseits eine Bezugnahme auf die „Erosion der Normalarbeitsverhältnisse“. Diagnostiziert wurden größere Flexibilisierungsanforderungen, die sozial verkraftbar und individuell zumutbar durch Normierungen flankiert werden sollten.

Zunehmend beförderte in den 2000er Jahren auch die Europäische Kommission Flexicurity-Konzepte. Nach einem Externer Link: Vorschlag der Kommission sollten Flexicurity-Maßnahmen mit Hilfe von vier Komponenten konzipiert und umgesetzt werden:

• flexible und zuverlässige vertragliche Vereinbarungen (aus der Sicht der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, der „Insider“ und der „Outsider“) durch moderne Arbeitsgesetze, Kollektivvereinbarungen und Formen der Arbeitsorganisation,

• umfassende Strategien des lebenslangen Lernens, durch die sich die ständige Anpassungsfähigkeit und Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer gewährleisten lassen, insbesondere der am meisten gefährdeten,

• wirksame aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, die Menschen tatsächlich dazu verhelfen, den raschen Wandel zu bewältigen, die Zeiten der Arbeitslosigkeit verkürzen und Übergänge zu neuen Arbeitsverhältnissen erleichtern,

• moderne Systeme der sozialen Sicherheit, die eine angemessene Einkommenssicherung bieten, die Beschäftigung fördern und die Arbeitsmarktmobilität erleichtern. Dazu gehört eine umfassende Abdeckung durch Sozialschutzleistungen (Leistungen bei Arbeitslosigkeit, Renten und Gesundheitsfürsorge), die den Menschen dazu verhelfen, einen Beruf mit privaten und familiären Aufgaben zu verbinden, wie zum Beispiel der Kinderbetreuung.

In den 2010er Jahren wurde es sehr still um das „Flexicurity-Modell“, da insbesondere der Ausbau sozialer Sicherheit kaum noch auf der Agenda europäischer Staaten steht.