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Organisation der Grundsicherung

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Organisation der Grundsicherung

Frank Oschmiansky

/ 8 Minuten zu lesen

Die Organisation der Grundsicherung war in der Frage der Trägerschaft von Beginn an umstritten. Welche Merkmale prägen die Trägermodelle? Weshalb stufte ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine Organisationsform als nicht verfassungskonform ein? Welche Überlegungen gab es zu einer Neuorganisation und was prägt die heutigen Organisationsformen?

Mit dem Begriff Jobcenter werden die gemeinsamen Einrichtungen (gE) der Bundesagentur für Arbeit (BA) und eines kommunalen Trägers (zum Beispiel einer Stadt) bezeichnet. (© picture-alliance)

Modelle der Aufgabenwahrnehmung bei Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Der Verabschiedung des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Grundsicherung für Arbeitsuchende; SGB II) war eine mehrmonatige politische Auseinandersetzung vorausgegangen, in deren Zentrum unter anderem die Frage stand, ob die Aufgabenwahrnehmung im Rahmen des SGB II der Bundesagentur für Arbeit (BA) oder den Kommunen übertragen werden sollte. Am Ende der Auseinandersetzung einigten sich die politischen Akteure im Vermittlungsausschuss auf einen denkwürdigen Kompromiss. Den Regelfall stellten so genannte Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) dar, in denen Arbeitsagenturen und Kommunen die Grundsicherung gemeinsam umsetzten. Daneben konnten 69 Kreise und kreisfreie Städte, so genannte Optionskommunen oder auch zugelassene kommunale Träger (zkT), zunächst für eine Experimentierphase von 6 Jahren das Gesetz allein umsetzen und dabei alternative Modelle zur Eingliederung von Arbeitsuchenden testen.

Neben den beiden damals gesetzlich definierten Modellen entstand ein drittes: die getrennte Aufgabenwahrnehmung. Hier zahlte die Arbeitsagentur das Arbeitslosengeld II aus und war für die Leistungen zur Integration in Arbeit allein zuständig, während die Kommunen die Kosten der Unterkunft finanzierten und notwendige flankierende soziale Unterstützungsangebote wie Schuldner- oder Suchtberatung organisierten.

Ein wichtiger Bestandteil des Kompromisses war, den Wettbewerb zwischen den Modellen wissenschaftlich evaluieren zu lassen und die Ergebnisse dem Bundestag Ende 2008 vorzulegen. Die Ergebnisse der einzelnen Evaluationsmodule finden sich im Externer Link: Evaluationsbericht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS). Auf Basis der Evaluationsergebnisse sollte entschieden werden, in wessen Zuständigkeit die Grundsicherung für Arbeitsuchende anschließend geleistet werden soll.

InfoErgebnis der Evalution

Zentrales Ergebnis der Evalution ist, dass Bezieher von Arbeitslosengeld II, die von ARGEn betreut werden, eher den Abgang aus dem Leistungsbezug schaffen bzw. eine bedarfsdeckende Beschäftigung aufnehmen. Optionskommunen haben Stärken bei der Steigerung der langfristigen Beschäftigungsfähigkeit. Die Evaluation machte deutlich, dass der Wettbewerb zwischen den Grundsicherungsstellen zu ganz unterschiedlichen Vorgehensweisen geführt hat. Zugleich zeigen die Ergebnisse, dass bei den Grundsicherungsstellen noch viel für eine bessere Betreuung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen getan werden kann. Probleme zeigten sich beispielsweise bei der Erbringung sozialintegrativer Leistungen (Sucht- und Drogenberatung, Schuldnerberatung, psychosoziale Betreuung), bei der Betreuung Hilfebedürftiger die zusätzlich Leistungen anderer Träger erhalten (z.B. Jugendliche, Rehabilitanden oder Bezieher von Arbeitslosengeld I und II), bei der Betreuungsintensität, der Betreuungsqualität sowie der Arbeitsvermittlung.


Noch während die Evaluation lief, entschied das Bundesverfassungsgericht am 20. Dezember 2007, dass die ARGE dem Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung widerspreche, "der den zuständigen Verwaltungsträger verpflichtet, seine Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen wahrzunehmen". Das Gericht gab dem Gesetzgeber bis Ende 2010 Zeit, eine verfassungskonforme Neuregelung auf den Weg zu bringen und dabei "die Erfahrungen der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung in den so genannten Optionskommunen des § 6a SGB II und die Ergebnisse der gemäß § 6c SGB II (damalige Fassung) vorgesehenen Wirkungsforschung zu den Auswirkungen der Neuregelung des Sozialgesetzbuchs – Zweites Buch - zu berücksichtigen."

Verworfene Vorschläge

Das Folgejahr sah als ersten Vorschlag ein kooperatives Jobcenter vor; ein Vorschlag des damaligen Staatssekretärs (und heutigen Vorstandsvorsitzenden der Bundesagentur für Arbeit) Detlef Scheele und des damaligen Vorstandsvorsitzenden der BA Frank-Jürgen Weise. Kern des Modells war eine freiwillige Kooperation zwischen Agenturen für Arbeit und Kommunen. In einem Kooperationsausschuss sollte das lokale Arbeitsmarktprogramm festgelegt werden. Dieses Modell, eine stark an die getrennte Aufgabenwahrnehmung angelehnte Variante, fand seitens der Länder keine Zustimmung. Im Herbst 2008 legte das BMAS einen nächsten Entwurf vor und schlug ein "Zentrum für Arbeit und Grundsicherung" (ZAG) vor, das sich deutlich am ARGE-Modell orientierte und eine Änderung des Grundgesetzes vorsah, um die Neukonstruktion verfassungskonform zu gestalten. Im Dezember 2008 schien der Durchbruch geschafft. Das BMAS erzielte eine Übereinstimmung mit den Verhandlungsführern der Länder (den damaligen Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen Jürgen Rüttgers und von Rheinland-Pfalz Kurt Beck) zur Änderung des Grundgesetzes und zur Einrichtung der ZAG. Die CDU-Fraktion lehnte jedoch im März 2009 den Konsens des BMAS mit den Ländern ab. Im weiteren Verlauf der Legislaturperiode wurden keine weiteren Festlegungen beschlossen. Der Koalitionsvertrag der neu gewählten schwarz-gelben Regierung überraschte dann, da er eine getrennte Aufgabenwahrnehmung ohne Verfassungsänderung vorsah: Die bestehenden zugelassenen kommunalen Träger sollten erhalten bleiben, eine Erweiterung dieses Modells war nicht vorgesehen. Gegen die getrennte Aufgabenwahrnehmung votierten allerdings nahezu alle im Feld aktiven Akteure mit Ausnahme der BA-Spitze. Dennoch legte das nun CDU-geführte BMAS im Januar 2010 zwei Referentenentwürfe zur getrennten Aufgabenwahrnehmung sowie zur rein kommunalen Option vor. Nicht zuletzt aufgrund des nun engen zeitlichen Fensters schien der Weg in die getrennte Aufgabenwahrnehmung vorgezeichnet. Dann aber ging der damalige hessische Ministerpräsident Roland Koch auf deutliche Distanz zum Entwurf der neuen Koalition. Daraufhin begann eine interfraktionelle Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des BMAS zu tagen. Am 24. März 2010 legte die Arbeitsgruppe ein neues Konzept vor. Dieses sah eine Verfassungsänderung zur Beibehaltung der Mischverwaltung in den ARGEn sowie eine moderate Ausweitung der Option vor. Am 1. April 2010 legte das BMAS einen entsprechenden Referentenentwurf vor, der mit einigen noch vorgenommenen Änderungen zur Grundlage des dann beschlossenen Gesetzes wurde (Gesetz zur Weiterentwicklung der Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende (GrSiWEntG) vom 3.8.2010).

Zum 1.1.2011 sowie zum 1.1.2012 gab es auf Grundlage des Gesetzes einschneidende Änderungen in der Organisation der Grundsicherung. Die Grundsicherung wird seit Anfang 2012 in drei Vierteln aller Städte und Kreise von Arbeitsagenturen und Kommunen gemeinsam in "Gemeinsamen Einrichtungen" (gE, vormals ARGEn) umgesetzt; im anderen Viertel setzen die Kommunen die Grundsicherung alleine um (als so genannte Optionskommunen bzw. zugelassene kommunale Träger (zkT)). Alle Grundsicherungsstellen tragen nunmehr den Namen Jobcenter.

Organisation heute

Was waren die zentralen Aspekte der Neuregelung? Zum einen wurde die Organisationsform der ARGEn durch Änderungen des Grundgesetzes verfassungskonform ausgestaltet (Zulassung der Mischverwaltung; Artikel 91e GG) und die Strukturen der ARGEn (extern und intern) verändert. Die ARGEn sollten der Regelfall der Durchführung im SGB II bleiben und werden seither als "Gemeinsame Einrichtung" (§ 44b SGB II neu) bezeichnet. Als Ausnahme ist die Zulassung von Kommunen zur alleinigen Aufgabenwahrnehmung vorgesehen. Die Zahl der Optionskommunen darf aber ein Viertel aller Aufgabenträger im Bundesgebiet nicht überschreiten. Für die Neuzulassung als Optionskommune mussten höhere Hürden genommen werden als 2004, zugleich wurden auch die Strukturen aller Optionskommunen reformiert. Die getrennte Aufgabenwahrnehmung ist seither nicht mehr zulässig. Die getrennten Aufgabenwahrnehmungen hatten die Wahl, entweder einen Antrag auf Zulassung zur Option zu stellen oder eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung von BA und Kommune im Rahmen einer "Gemeinsamen Einrichtung" zu realisieren.

Grundlegende Neuregelungen für beide Organisationsformen

Mit zwei neuen Ausschüssen soll die Grundsicherung besser gesteuert werden: zum einen durch einen Kooperationsausschuss auf Landesebene und zum anderen durch einen Bund-Länder-Ausschuss. Die zwischen dem BMAS und dem jeweiligen Land zu bildenden Kooperationsausschüsse sollen die Umsetzung der Grundsicherung auf Landesebene koordinieren. Der Kooperationsausschuss stimmt regional Ziele und Schwerpunkte der Arbeitsmarkt- und Integrationspolitik ab. Er entscheidet bei den Gemeinsamen Einrichtungen bei Meinungsverschiedenheiten über Weisungszuständigkeiten der beiden Träger Arbeitsagentur und Kommune. Auf Bundesebene wurde ein Bund-Länder-Ausschuss eingerichtet. Er berät zu zentralen Fragen der Umsetzung der Grundsicherung für Arbeitsuchende sowie zu Fragen der Aufsicht und erörtert mit den Trägern die Zielvereinbarungen.

Zielvereinbarungen (diese werden konkreter erläutert im Abschnitt Normative Grundlagen: Interner Link: Steuerung & Modernisierung) sollen das wesentliche Steuerungsinstrument in der Grundsicherung sein. Für die Optionskommunen gelten Zielvereinbarungen, die sie mit den betreffenden Ländern schließen. Das BMAS schließt zuvor jeweils mit den Ländern entsprechende Zielvereinbarungen. Auf Seite der Gemeinsamen Einrichtungen gibt es Zielvereinbarungen zwischen BMAS und der Bundesagentur für Arbeit sowie zwischen der Bundesagentur für Arbeit, Kommune und den jeweiligen Geschäftsführern der Gemeinsamen Einrichtungen.

Verpflichtend ist nunmehr auch die Einrichtung von örtlichen Beiräten, in denen die Beteiligten des örtlichen Arbeitsmarkts über die Auswahl und Gestaltung der Eingliederungsmaßnahmen (siehe Interner Link: aktive Arbeitsmarktpolitik) beraten. Vorher war die Einrichtung von Beiräten freiwillig. Allerdings hatten knapp zwei Drittel der Grundsicherungsträger diese Möglichkeit auch vorher schon genutzt. Ebenfalls verpflichtend ist jetzt die Bestellung einer oder eines Beauftragten für Chancengleichheit am Arbeitsmarkt. Diese sollen die Träger in Fragen der Gleichstellung von Frauen und Männern in der Grundsicherung, der Frauenförderung sowie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf für beide Geschlechter beraten und unterstützen. Zudem müssen die Beauftragten für Chancengleichheit bei der Erarbeitung des örtlichen Arbeitsmarkt- und Integrationsprogramms beteiligt werden.

Die Organisationsform der Gemeinsamen Einrichtung als Nachfolger der ARGE ab 2011

Die vom Bundesverfassungsgericht verbotene Mischverwaltung in den ARGEn wurde durch eine Grundgesetzänderung für die Gemeinsame Einrichtung einfachgesetzlich ermöglicht. Es wird sogar eine Mischverwaltungspflicht im Regelfall verfassungsrechtlich vorgeschrieben. Die Aufsichtsstrukturen über die Gemeinsamen Einrichtungen sind hoch komplex (vgl. die folgende Abbildung).

Strukturen der Aufgabenwahrnehmung im SGB II im Bereich der Gemeinsamen Einrichtungen (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales führt die Rechts- und Fachaufsicht über die Bundesagentur für Arbeit als Leistungsträger sowie – im Einvernehmen mit den zuständigen obersten Landesbehörden – die Rechtsaufsicht über die Gemeinsame Einrichtung im Aufgabengebiet der Trägerversammlung. Wird Einvernehmen nicht hergestellt, so gibt der Kooperationsausschuss eine Empfehlung ab; von dieser kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales nur aus wichtigem Grund abweichen.

Die Gemeinsame Einrichtung ist nicht rechtsfähig. Sie nimmt die Aufgabe für die Träger Bundesagentur für Arbeit und Kommune wahr. Sie handelt nach außen als Behörde, erbringt Leistungen und erlässt die Verwaltungsakte. Die Leistungen werden somit weiterhin aus "einer Hand" erbracht. Durch die Aufgabenwahrnehmung in der Gemeinsamen Einrichtung ist die Trägerschaft der Aufgaben nach der Grundsicherung nicht berührt. Die Bundesagentur für Arbeit ist weiterhin verantwortlicher Träger für die Vermittlung und Eingliederung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger. Die Kommunen sind zuständig für die Kosten der Unterkunft und die sozialintegrativen Leistungen wie Schuldner- und Suchtberatung oder die Kinderbetreuung, wohingegen die Gemeinsame Einrichtung lediglich die Aufgaben der Träger wahrnimmt. Den Trägern verbleibt die Verantwortung für die rechtmäßige und zweckmäßige Leistungserbringung der ihnen nach dem Gesetz zugewiesenen Aufgaben. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, haben sie gegenüber der Gemeinsamen Einrichtung ein Weisungsrecht. Die Trägerversammlung besteht aus jeweils drei Vertretern der lokalen Agentur für Arbeit und des kommunalen Trägers. Aus deren Mitte wird ein Vorsitzender gewählt. Die Trägerversammlung bestimmt den Verwaltungsablauf und die Organisation. Sie ist zuständig für die Bestellung und Abberufung des Geschäftsführers.

Der Geschäftsführer hat den Anweisungen der Trägerversammlung Folge zu leisten. Er vertritt die Gemeinsame Einrichtung gerichtlich und außergerichtlich. Er hat dienst-, personal- und arbeitsrechtliche Befugnisse über das Personal der Gemeinsamen Einrichtung und wird für fünf Jahre bestimmt.

Die Organisationsform des zugelassenen kommunalen Trägers (Optionskommune) ab 2011/2012

Die vorher nur befristet agierenden zugelassenen kommunalen Träger können ihre Aufgabe nunmehr entfristet wahrnehmen. Zum 1.1.2012 sind 41 neue zugelassene kommunale Träger hinzugekommen. Die Strukturen in diesem Modell sind ähnlich komplex wie bei den Gemeinsamen Einrichtungen (vgl. die folgende Abbildung).

Strukturen der Aufgabenwahrnehmung im SGB II im Bereich der zugelassenen kommunalen Träger (Optionskommunen) (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de

Der zugelassene kommunale Träger übernimmt vollständig die Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit. Die Aufsicht über die zugelassenen kommunalen Träger übt die zuständige Landesbehörde im Rahmen der jeweils landesrechtlichen Regeln aus. Die Rechtsaufsicht über die obersten Landesbehörden wiederum übt die Bundesregierung aus, wenn der zugelassene kommunale Träger Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit übernimmt. Die Ausübung der Rechtsaufsicht kann dabei auf das BMAS übertragen werden. Auch im Bereich der zugelassenen kommunalen Träger wird eine (Teil-)Steuerung über Zielvereinbarungen eingeführt. Dies war bis zum Jahr 2010 nicht der Fall.

Ergebnis einer Studie

Die Umwandlung von 41 Jobcentern in Optionskommunen im Jahr 2012 erlaubte es, den Erfolg der Vermittlungsarbeit der unterschiedlichen Trägerformen mit anderen wissenschaftlichen Ansätzen (Differenz-von-Differenzen-Ansatz) zu evaluieren. Die Autoren der Studie kommen zum Ergebnis, dass Optionskommunen gegenüber gemeinsamen Einrichtungen bei ansonsten gleichen Voraussetzungen 10 Prozent weniger Arbeitslose in den ersten Arbeitsmarkt vermitteln.

Mergele, L. / Weber, M. (2020): Jobcenter: Optionskommunen vermitteln Arbeitslose seltener in Beschäftigung. Externer Link: Ifo Schnelldienst 2/2020.

Quellen / Literatur

Eine Infoplattform mit weiterführenden Literaturverweisen auch zum Thema Organisation der Grundsicherung finden Sie Externer Link: hier.

Informationen zu den kommunalen Jobcentern sind auf folgender Seite zu finden: Externer Link: www.kommunale-jobcenter.de

Weitere Informationen zu beiden Umsetzungsvarianten finden sich auf der Seite der Externer Link: Servicestelle SGB II.

Fachhochschule Frankfurt am Main / infas / WZB (2008): Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Vergleichende Evaluation des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs der Modelle der Aufgabenwahrnehmung Optierende Kommune und Arbeitsgemeinschaft. Untersuchungsfeld 2: Implementations- und Governanceanalyse. Abschlussbericht 2008 an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

Mergele, L. / Weber, M. (2019): Public Employment Services under Decentralization: Evidence from a Natural Experiment. CESifo Working Paper No. 7957. München.

Mergele, L. / Weber, M. (2020): Jobcenter: Optionskommunen vermitteln Arbeitslose seltener in Beschäftigung. Ifo Schnelldienst 2/2020.

Ruschmeier, René/ Oschmiansky, Frank (2010): Organisationsnovelle im SGB II – Optieren oder kooperieren? In: Zeitschrift für das Fürsorgewesen 3/2010: 50-54.

Ruschmeier, R. / Oschmiansky, F. (2010): Die Würfel sind gefallen! Organisationsnovelle des SGB II – Die Neuregelungen im Überblick. In: Zeitschrift für das Fürsorgewesen 8/2010, S. 174

ZEW / IAQ / TNS Emnid (2008). Evaluation der Experimentierklausel nach § 6c SGB II – Vergleichende Evaluation des arbeitsmarktpolitischen Erfolgs der Modelle der Aufgabenwahrnehmung „Zugelassener kommunaler Träger“ und „Arbeitsgemeinschaft“. Untersuchungsfeld 3: „Wirkungs- und Effizienzanalyse“. Mannheim, Gelsenkirchen, Bielefeld.

Fussnoten

Lizenz

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Weitere Inhalte

Frank Oschmiansky ist Diplom Politologe und Partner in der Partnerschaftsgesellschaft ZEP – Zentrum für Evaluation und Politikberatung. Seine Forschungsschwerpunkte sind Implementation und Evaluation der Arbeitsmarktpolitik; Geschichte der Arbeitsmarktpolitik; atypische Beschäftigungen; Entwicklung der Sozialpolitik und Übergangssystem Schule-Beruf.