Angesichts einer Vielzahl außenpolitischer Alleingänge des 47. US-Präsidenten Donald Trump drängt sich der Eindruck auf, der US-amerikanische Kongress habe kaum Einfluss auf die internationale Politik. Weder hat die Legislative (bislang) die Interner Link: Militärintervention der USA in Interner Link: Venezuela oder den Kriegseinsatz im Iran autorisiert, noch wurden die weitreichenden Interner Link: Zölle Trumps durch den Kongress bewilligt. Blickt man hingegen in die US-Verfassung, dann wird klar, dass der Legislative erhebliche Mitsprache- und Kontrollrechte eingeräumt werden.
Im Folgenden werden, ausgehend von dem durch die US-Verfassung gesetzten Rahmen, die Faktoren diskutiert, welche die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative in den USA beeinflussen. Anschließend werden zwei zentrale Bereiche der Auseinandersetzungen zwischen Präsident und Kongress betrachtet, nämlich die Frage der Kriegsvollmachten sowie die Vertragspolitik. Zuletzt wird ein Fazit vor dem Hintergrund von Trump II gezogen um zu erörtern, inwiefern sich eine „imperiale Präsidentschaft“ verstetigt hat.
1. Verfassungsstruktur in der US-Außen- und Sicherheitspolitik
Die Verfassung der USA sieht ein System der Interner Link: Checks and Balances vor, bei dem Präsident und Kongress zwar formal unabhängig voneinander sind (z.B. durch eigene Wahlen), zur Ausübung ihrer Funktionen jedoch zusammenarbeiten müssen. Das Prinzip der „separated institutions, sharing powers“ („getrennte Institutionen, Teilen der Machtbefugnisse“) gilt auch für die Außen- und Sicherheitspolitik, in der beide Regierungszweige Kompetenzen zugewiesen bekommen.
Der Präsident ist demnach mit allgemeinen exekutiven Befugnissen ausgestattet und erhält als Oberbefehlshaber der Streitkräfte, bei der Aushandlung internationaler Verträge und der Ernennung außenpolitischen Personals spezifische Befugnisse zur Lenkung der Außen- und Sicherheitspolitik. Demgegenüber ist der Kongress allgemein mit der Gesetzgebung, der Kontrolle der Exekutive und der Budgethoheit betraut. Spezifische außen- und sicherheitspolitische Kompetenzen werden ihm mit dem Recht zur Kriegserklärung, der Zuständigkeit für die Regelung des Außenhandels, der Aufgabe die Streitkräfte aufzustellen, zu finanzieren und deren Regeln zu setzen, sowie dem Zustimmungsrecht zu internationalen Verträgen und Personal (nur Senat) zugewiesen. Damit ist klar, dass der Präsident die Außenpolitik nicht alleine bestimmen kann. So handelt der Präsident zwar internationale Verträge aus, um diese zu ratifizieren benötigt er aber die Zustimmung einer Zweitdrittel-Mehrheit im Senat. Auch beeinflusst der Kongress über sein Haushaltsrecht, und hier insbesondere das Verteidigungsbudget, die Außen- und Sicherheitspolitik, während der Präsident ein Veto gegen Gesetze einlegen kann.
Gleichzeitig ergibt sich aus diesem System komplementärer Kompetenzen und wechselseitiger Kontrollen eine „invitation to struggle“ („Einladung zum Machtkampf“), weil kein Regierungszweig eindeutig für einen Bereich alleine zuständig ist. Diese Dynamik von Macht und Gegenmacht hat auch der Interner Link: Supreme Court, das Oberste Gericht der USA, nicht aufgelöst. Allerdings hat er die Ausweitung präsidentieller Macht in der Außen- und Sicherheitspolitik im 20. Jahrhundert mit wichtigen Urteilen bestätigt und in exekutiv-legislativen Streitfällen es eher vermieden, der Exekutive klare Grenzen zu setzen.
2. Politische Kontextbedingungen zwischen Wählerinteressen und Parteipolitik
Inwieweit der Kongress in der Lage ist, seine verfassungsmäßigen Kompetenzen in der Außen- und Sicherheitspolitik wahrzunehmen, ist insofern vor allem eine Frage des politischen Willens und Kontexts. Um die Ursachen dieser Dynamik zu verstehen, muss man die Motive von Kongressmitgliedern betrachten.
Erstens investieren Senatoren/-innen und Abgeordnete des Repräsentantenhauses ihr politisches Kapital vorrangig in Politikfelder, die für ihre Wählerschaft wichtig sind – auch weil es in ihrem Interesse ist, wiedergewählt zu werden. Außen- und sicherheitspolitische Themen sind allerdings häufig nicht wahlentscheidend, weshalb sich Mitglieder des Kongresses weniger darauf konzentrieren. Es sei denn, eine außenpolitische Krise bündelt die Aufmerksamkeit: Elektorale Anreize beeinflussen beispielsweise die Neigung der Kongressmitglieder, sich gegen einen unpopulären Kriegseinsatz zu stellen, während hingegen ein Angriff auf die USA oder eine wahrgenommene Bedrohung einen sogenannten „rally around the flag“-Effekt („sich um die Fahne sammeln“, im Sinne von Burgfrieden) auslösen und zu einer breiten Unterstützung des Präsidenten führen.
Zweitens sind insbesondere vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Interner Link: Polarisierung starke parteipolitische Motive vorhanden. Das führt typischerweise dazu, dass Mitglieder der Partei des Präsidenten sich hinter diesen stellen und seine Außenpolitik unterstützen. Phasen von Unified Government (Partei des Präsidenten stimmt mit Mehrheiten in Senat und Repräsentantenhaus überein) stärken somit auch in der Außenpolitik die Durchsetzungsfähigkeit des Präsidenten, während Phasen von Divided Government (eine oder beide Kammern nicht von der Partei des Präsidenten dominiert) zu Blockaden führen. Der parteipolitische Faktor tritt auch deshalb immer deutlicher hervor, weil Außen- und Sicherheitspolitik nicht mehr von einem überparteilichen Konsens geprägt ist, der noch während des Ost-West-Konflikts (1945-1991) vorherrschend war. Die heutige Polarisierung bewirkt, dass Republikaner und Demokraten auch bei außen- und sicherheitspolitischen Themen ein klares ideologisches Profil entwickelt haben, was Kompromissfindung erschwert.
Drittens sind auch individuelle Motive bei Kongressmitgliedern bedeutsam. Diese tragen zum Beispiel dazu bei, dass einzelne Abgeordnete und Senatoren/-innen als „foreign policy entrepreneurs“ („Außenpolitik-Unternehmer“) auftreten. Häufig nutzen sie ihre Position als Vorsitzende zentraler Ausschüsse, um Gesetzesinitiativen zu starten, die Politik des Präsidenten zu kritisieren und zu blockieren, oder eine Nebenaußenpolitik zu betreiben. Immer wieder haben so einzelne Kongressmitglieder die Außen- und Sicherheitspolitik entscheidend mitgeprägt.
Neben diesen drei Grundmotiven, die nebeneinander auftreten, beeinflussen auch weitere Kontextbedingungen das exekutiv-legislative Verhältnis. So wird in der Politikwissenschaft darauf hingewiesen, dass der Kongress in bestimmten Politikfeldern mehr oder weniger Einfluss ausübt. Am geringsten ist die Rolle des Kongresses in außenpolitischen Krisensituationen, die schnelles exekutives Handeln begünstigen (z.B. bei Terrorangriffen). Ein mittlerer Einfluss ist im strategischen Bereich vorhanden, bei dem es etwa um die Nuklearstrategie geht, die eher mittel- und langfristig durch Strategiedebatten und Verträge verändert wird. Der größte Einfluss liegt dort vor, wo strukturelle Entscheidungen getroffen werden, insbesondere beim Verteidigungshaushalt oder in der Handelspolitik.
3. Die dysfunktionalen Kriegsvollmachten des Kongresses
Die Kriegsvollmachten oder War Powers sind eines der zentralen und gleichzeitig eine der problematischsten Kompetenzen der Legislative. Als Reaktion auf die Untergrabung der Kriegsvollmachten durch Präsidenten, insbesondere auch während des Vietnamkriegs, verabschiedete der Kongress 1973 die War Powers Resolution (WPR). Demnach müssen Kampfeinsätze spätestens nach 60 Tagen vom Kongress autorisiert werden (die Frist kann um weitere 30 Tage verlängert werden), es sei denn der Kongress hat den Krieg erklärt oder die USA wurden direkt angegriffen.
Entgegen der Intention des Kongresses hat sich die WPR jedoch als stumpfes Schwert erwiesen. Das liegt zum einen daran, dass das Gesetz ein 60 bis 90 Tage währendes Fenster für Kriegseinsätze ohne Zustimmung des Kongresses öffnet. Hat ein solcher Einsatz erst einmal begonnen, wäre es für den Kongress politisch äußerst heikel, diesen zu beenden. Zum anderen haben Präsidenten die WPR als unrechtmäßige Einschränkung ihrer Kompetenzen wahrgenommen und das Gesetz entweder ignoriert oder Begründungen angeführt, warum die rechtlichen Bedingungen nicht greifen würden – so zuletzt die fragwürdige Rechtfertigung der Trump-Administration, der Irankrieg 2026 wäre bereits vor Ablauf der 60-Tage-Frist beendet gewesen. Schließlich ist es für Kongressmitglieder häufig politisch opportun, den Präsidenten das politische Risiko für Militäreinsätze allein tragen zu lassen und nicht durch eine Autorisierungsresolution politische Verantwortung zu übernehmen. Letzteres gehört eigentlich jedoch zu den verfassungsrechtlichen Aufgaben des Kongresses. Hinzu kommen, wie oben erwähnt, parteipolitische Motive den Präsidenten zu unterstützen.
Gleichzeitig bedeutet die Konstruktionsschwäche der WPR nicht, dass der Kongress machtlos in der militärischen Interventionspolitik wäre. Größere Militäroperationen wurden häufig durch Autorisierungsresolutionen vom Kongress legitimiert (z.B. Vietnam 1964, Irak 1991, Afghanistan 2001, Irak 2002). Darüber hinaus bleibt auch die Budgethoheit ein wichtiges Instrument zur Beeinflussung von Militärinterventionen. Gerade wenn Kriegseinsätze nicht erfolgreich sind und etwa Verluste unter US-Soldaten fordern, hat sich der Kongress durchaus kritisch gegenüber dem Präsidenten positioniert. So beispielsweise gegen Ende des Vietnamkriegs, der auch auf Druck des Kongresses beendet wurde, oder im Kontext des immer unpopuläreren Irakkriegs nach 2003. Festzustellen bleibt jedoch ein Mangel an legislativer Kontrolle bei kurzen Kriegseinsätzen und dort wo eigene Verluste durch moderne Militärtechnologie (etwa Kampfdrohnen) vermieden werden.
4. Vertragspolitik im Zeichen von Polarisierung und exekutiver Alleingänge
Neben den Kriegsvollmachten bildet das Mitwirkungsrecht bei internationalen Verträgen eine zentrale außen- und sicherheitspolitische Kompetenz des Kongresses. Im internationalen Vergleich besteht in der erforderlichen Zweidrittel-Mehrheit im Senat für völkerrechtliche Verträge eine hohe Hürde für den Präsidenten und die Notwendigkeit, überparteiliche Mehrheiten für seine Außenpolitik zu suchen. Berühmte Beispiele wie etwa die Ablehnung des Abkommens über den umfassenden Teststopp von Nuklearwaffen (Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty oder CTBT, 1999) verdeutlichen die Vetomacht des Senats in diesem Bereich.
Während des Ost-West-Konflikts konnten Präsidenten allerdings darauf bauen, dass weite Teile beider Parteien die weltpolitische Rolle der USA im Grundsatz unterstützten und daher auch zentrale Abkommen, die den institutionellen Rahmen für die liberale Weltordnung bildeten, mittrugen. Hierzu zählten etwa die Verträge zur Gründung der Vereinten Nationen oder der NATO, aber auch handelspolitische Abkommen im Rahmen des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) und wichtige sicherheitspolitische Vereinbarungen wie Abrüstungs- und Rüstungskontrollverträge mit der Sowjetunion.
Nachdem dieser außenpolitische Konsens nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zunehmend bröckelte und im Zeichen der Polarisierung fast gänzlich verschwunden ist, bleibt eine Zweidrittel-Mehrheit für internationale Verträge häufig unerreichbar.
Für die US-Außenpolitik ergeben sich daraus mindestens zwei zentrale Folgen. Zum einen haben Präsidenten auf den Polarisierungstrend reagiert und schließen zunehmend internationale Abkommen als sogenannte Executive Agreements ab, die formal keiner Zustimmung des Senats bedürfen. Zweitens wird insgesamt die Verlässlichkeit der USA auf internationaler Ebene beschädigt, weil Abkommen nicht mehr überparteilich und durch die Legislative bestätigt werden und neue Amtsinhaber die Vereinbarungen ihrer Vorgänger mit einem Federstrich außer Kraft setzen können (wie etwa beim Pariser Klimaabkommen oder dem Atomabkommen mit dem Iran durch Präsident Trump vollzogen).
Dieser Trend gilt in Teilen auch für handelspolitische Abkommen, die einer Zustimmung von beiden Kammern des Kongresses bedürfen. Hier haben Präsidenten, nicht erst seit der Interner Link: ersten Amtszeit Donald Trumps, durch die einseitige Erhebung von Strafzöllen und Sanktionen die Kompetenzen des Kongresses untergraben.
5. Trump und die imperiale Präsidentschaft
Blickt man auf das exekutiv-legislative Verhältnis in der Außen- und Sicherheitspolitik seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs, muss man einen klaren Machtzuwachs des Präsidenten feststellen, der den verfassungsmäßig vorgesehenen Checks and Balances widerspricht. Das Resultat war, wie Kritiker angesichts der Machtanmaßung von Präsident Richard Nixon argumentierten, eine „imperiale Präsidentschaft“, die legislative Kompetenzen systematisch untergräbt. Dieser Begriff erschien jedoch in der Zeit nach dem Vietnamkrieg als unzutreffend, denn der Kongress positionierte sich immer wieder kritisch gegen den Präsidenten und nahm seine Mitwirkungs- und Kontrollaufgaben (etwa in der Vertragspolitik) durchaus wahr. Insofern kann nicht von einem durchgehenden Muster gesprochen werden.
Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts traten jedoch zwei wichtige Trends hervor, die eine Wiederkehr der imperialen Präsidentschaft ermöglichten. Zum einen breitete sich die Polarisierung auch auf die Außen- und Sicherheitspolitik aus, wodurch eine überparteiliche Kontrolle des Präsidenten nur noch äußerst selten ausgeübt werden kann. Zum anderen hat der Kongress in der Folge der Terroranschläge vom 11. September 2001 die Exekutive in der Sicherheitspolitik unter anderem durch die Schaffung von Ausnahmetatbeständen bei Bedrohungslagen gestärkt und damit exekutive Alleingänge ermöglicht.
Die Kombination dieser Trends zeigt in der Interner Link: zweiten Amtszeit Donald Trumps ihr problematisches Potenzial. Trumps eigenes Machtverständnis erkennt keinerlei Begrenzung durch den Kongress in der Außenpolitik an. Die bedingungslose Interner Link: Loyalität der Republikanischen Partei – die im Unterschied zur ersten Amtszeit auch in der Außenpolitik keinen Widerstand hervorbringt – ermöglicht die Durchsetzung kontroverser Entscheidungen in der Außen- und Sicherheitspolitik. Trump nutzt dieses Kontrollvakuum gnadenlos aus, indem er etwa in der Handelspolitik durch Zölle schneller handelt als Gerichte eingreifen können, bei Militärinterventionen den Kongress ignoriert, vormals überparteilich unterstützte Programme wie die Entwicklungszusammenarbeit streicht und internationale Abkommen in einer Vielzahl von Politikfeldern aufkündigt. Während sich einzelne Aspekte der Trumpschen Politik durchaus auf Präzedenzfälle vorheriger Präsidentschaften berufen können, ergibt sich in der Summe tatsächlich eine beispiellose imperiale Machtanmaßung.