Im Jahr 2026 feiern die Vereinigten Staaten von Amerika den 250. Jahrestag ihrer Unabhängigkeitserklärung am 4. Juli Interner Link: 1776. Die USA erreichten zwar erst 1783 die tatsächliche Unabhängigkeit vom Königreich Großbritannien und ihre bis heute geltende Verfassung sollte erst 1789 in Kraft treten. Dennoch ist das Datum des 4. Juli symbolträchtig. Es erinnert an ein Interner Link: komplexes Erbe der USA: Das Land gilt als die älteste kontinuierliche Republik der Welt, in dem – spätestens mit der Bundesverfassung von 1789 – auch der erste moderne Föderalstaat gegründet wurde. Die Verankerung der jungen Republik in einer föderalen Ordnung sollte nicht nur einen Ausgleich im Sinne der Einheit in Vielfalt fördern – was in Interner Link: e pluribus unum, dem faktischen Motto der USA nach der Unabhängigkeit bis ins 20. Jahrhundert, reflektiert wurde. Der Föderalismus sollte auch die Aufrechterhaltung der bis dahin bereits etablierten Institutionen und Praktiken der einzelstaatlichen und lokalen Selbstregierung (self-government) ermöglichen.
Interner Link: Die föderale Ordnung ist grundsätzlich unabdingbar für das allgemeine Verständnis der Strukturen, Funktionen und Prozesse des Regierens in den USA. Darüber hinaus kann der Föderalismus – als Bestandteil der Gewaltenteilung – auch eine Schlüsselrolle gegenüber Tendenzen zur Entdemokratisierung einnehmen. Dennoch gibt es Anlass zur Sorge um die Stabilität und Qualität der US-Demokratie, etwa aufgrund der verschärften – insbesondere parteipolitischen – Interner Link: Polarisierung. Auch die Wahlen 2024, in denen Donald Trump Interner Link: zum zweiten Mal zum Präsidenten gewählt wurde und Interner Link: die Republikanische Partei die Mehrheit in beiden Kammern des Kongresses erlangte, haben Befürchtungen hinsichtlich drohender Angriffe auf Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung sowie damit verbundener demokratischer Rückschritte verstärkt.
Der Föderalismus der USA im Überblick
Welche systemische Relevanz und Macht die Bundesstaaten in den USA haben, zeigt sich bereits bei den Präsidentschaftswahlen: Entscheidend für den Wahlausgang ist nicht die Mehrzahl der abgegebenen Stimmen (popular vote), sondern das Ergebnis nach Bundesstaaten, die jeweils Wahlpersonen bestimmen, welche letztlich den Präsidenten wählen (electoral vote). Alle Bundeswahlen (Präsidentenamt sowie beide Kongresskammern: Repräsentantenhaus und Senat) werden zudem überwiegend über die Bundesstaaten geregelt und organisiert.
Neben der horizontalen Gewaltenteilung zwischen Regierungsorganen sieht die US-Verfassung mit dem Föderalismus auch eine komplexe vertikale Gewaltenteilung zwischen den Regierungsebenen vor. Bei den USA handelt es sich zudem um einen prototypischen Fall des dualen Föderalismus. Wie auch in anderen Föderalsystemen werden Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten aufgeteilt. Im Kontrast zum deutschen Föderalsystem – das von kooperativem Föderalismus und weitgehender Politikverflechtung gekennzeichnet ist – haben die US-Bundesstaaten eine vergleichsweise große Eigenständigkeit in vielen Politikfeldern. Außerdem werden die Regierungsebenen strenger voneinander getrennt. Die Verfassung sieht nicht nur separate Institutionen, sondern auch eine funktionelle Trennung vor, indem Bund und Einzelstaaten für die Umsetzung eigener Gesetze zuständig sind. Darüber hinaus sind weder obligatorische Gemeinschaftsaufgaben, noch Verbundsteuern oder Finanzausgleichsregelungen zwischen Bund und Einzelstaaten vorgesehen.
dualer und kooperativer Föderalismus
Föderale Systeme zeichnen sich generell durch eine vertikale Gewaltenteilung zwischen Regierungsebenen und somit typischerweise eine – auch verfassungsrechtlich geschützte – Aufteilung zwischen Bund und Gliedstaaten aus. Diese Aufteilung bezieht sich einerseits auf parallele Strukturen: Auf beiden Ebenen gibt es zum Beispiel eigene Verfassungen und eigene Regierungssysteme mit (in Demokratien, auch gewählten) Organen. Andererseits bezieht sie sich auch auf Kompetenzen und Zuständigkeitsbereiche. Allerdings weist der Föderalismus eine Vielfalt an möglichen Konstellationen oder Arrangements auf. Ein grundlegender Unterschied bezieht sich auf die Dichotomie zwischen dualem und kooperativem Föderalismus.
Beim dualen Föderalismus stellt die Trennung der Ebenen ein leitendes Organisationprinzip dar, in mehrfacher Hinsicht: Die Ebenen sind institutionell voneinander getrennt, Bund und Einzelstaaten tragen primär Verantwortung für Gesetzgebung und Umsetzung innerhalb ihrer eigenen Zuständigkeitsbereiche. Hierfür stehen die USA – gerade aufgrund der in der Verfassung verankerten Regelung der föderalen Ordnung – als prototypisches Beispiel.
Demgegenüber betont der kooperative Föderalismus die Zusammenarbeit zwischen den Ebenen. Die föderale Kooperation kann sich in der Praxis durch freiwillige Zusammenarbeit entwickeln (wie dies ebenfalls in den USA besonders im 20. Jahrhundert der Fall war), oder vorgeschrieben sein, etwa wenn die Verfassung gemeinsame Mitbestimmung zwischen Bund und Gliedstaaten in bestimmten Politikbereichen vorsieht. Auch eine Gewaltenverschränkung zwischen den Ebenen kann funktional und institutionell angelegt sein, wie im Falle der Politikverflechtung – wofür die Bundesrepublik Deutschland als exemplarisches Beispiel steht. Anders als im strikten dualen System zeichnet sich Politikverflechtung insbesondere durch obligatorische Mitbestimmung zwischen den Ebenen aus, wie beim deutschen Bundesrat, in dem die Länderregierungen direkt vertreten sind und dessen Zustimmung für ein Großteil der Gesetzgebung des Bundes erforderlich ist. Dieser Zustimmungsbedarf wird gerade dann ausgelöst, wenn es sich um Gesetze handelt, die die Interessen, Finanzen oder Verwaltungshoheit der Länder betreffen – beispielsweise wenn die Länder die Gesetze anschließend umsetzen müssen.
Zur weiteren Lektüre:
Kropp, Sabine (2010): Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung, Wiesbaden: Springer VS.
Watts, Ronald (2008): Comparing Federal Systems, 3. Aufl., Montréal: McGill-Queen's University Press.
Zu den äußerst wenigen Beispielen einer obligatorischen, Ebenen-übergreifenden Kooperation gehören die Regeln zur Verfassungsänderung, die neben der Zustimmung des US-Repräsentantenhauses sowohl der Zustimmung des US-Senats (als Vertretung der Einzelstaaten) als auch der Ratifizierung von mindestens Dreiviertel der Bundesstaaten bedarf (Art. 5, US-Verfassung).
Die US‑Verfassung verankert zwar eine strenge Gewaltenteilung, lässt jedoch auch Raum für Zusammenarbeit und Koordination zwischen den Regierungsebenen sowie den Einzelstaaten untereinander. Von Anfang an wurden beispielsweise im Verteidigungsbereich sowohl Gewaltenteilung als auch Möglichkeiten der föderalen Kooperation angelegt: Auf Bundesebene hat der Kongress die Kompetenz zur Kriegserklärung und zur Regulierung der Streitkräfte (Art. 1(8) US-Verf.), und der Präsident die Rolle des Oberbefehlshabers (Art. 2(2) US-Verf.). Zugleich reguliert der Kongress die einzelstaatlichen Bürgerwehren beziehungsweise Nationalgarden, die der Präsident bei Notfällen einsetzen kann. Auch der zweite Zusatzartikel (amendment) zur Verfassung legt nicht nur das Recht auf Waffenbesitz als Bürger/-inrecht fest, sondern stellt dieses in Zusammenhang mit der Notwendigkeit einer „gut regulierten Miliz“ und zur föderalen Kooperation in Verteidigungsangelegenheiten.
Der Wandel des Föderalismus gemeinsam mit der demokratischen Praxis
Im Laufe des 20. Jahrhunderts intensivierte sich die Zusammenarbeit zwischen Bund und Einzelstaaten erheblich. Die New‑Deal‑Ära der 1930er-Jahre markierte Interner Link: einen Wendepunkt: Massive Bundesprogramme (z.B. zur Sozialversicherung, Arbeitslosenhilfe, Infrastruktur) wurden in Kooperation mit den Staaten umgesetzt, was auch zu einem immensen Ausbau der Verwaltung auf mehreren Ebenen (Bund, Einzelstaaten, Kommunen) führte. Die Kooperation intensivierte sich in vielen Bereichen – wie Bildung, Gesundheit, Soziales, Verkehr, Umwelt –, sodass die USA zwar strukturell weiterhin dualföderal blieben, aber funktional einem Modell des kooperativen Föderalismus entsprachen. Diese Entwicklungen gingen mit einem Wandel der demokratischen Praxis einher, die das Gewicht der Bundesebene und insbesondere Interner Link: das Amt des Präsidenten stärkte.
In diesem Zusammenhang expandierten und intensivierten sich auch die intergouvernementalen Beziehungen – also nicht nur zwischenstaatliche Beziehungen, sondern zwischen verschiedenen Institutionen der Einzelstaaten und des Bundes. So entstand ein vielschichtiges Geflecht an Austausch-, Koordinations- und Lobbystrukturen, in dem Bundes‑ und Landesbehörden, aber auch weitere Organisationen wie die Konferenz der Parlamente der Bundesstaaten (National Conference of State Legislatures) und die Konferenz der Gouverneure (National Governors’ Association) kommunizierten und kooperierten. Dieses intergouvernementale Netzwerk wurde umso wichtiger, um den Koordinationsbedarf durch die wachsenden Regulierungsauflagen des Bundes zu bewältigen. Denn der Bund nutzte ab den 1950er‑Jahren umfangreiche finanzielle Zuweisungen (grants-in-aid), nicht nur um die Bundesstaaten bei der Finanzierung diverser Programme und Maßnahmen zu unterstützen, sondern auch um bundeseinheitliche Standards durchzusetzen.
Entgegen dieses historischen Verlaufs entwickelt sich der US-Föderalismus in den letzten Jahren in eine andere Richtung. Zum einen hat das Mehrebenenregieren im Laufe des 20. Jahrhunderts zu einem Muster geführt, das von der Politikwissenschaftlerin Suzanne Mettler als „submerged state“, ein undurchsichtiger, ‚untergetauchter‘ Staat, bezeichnet wurde. Es kam zu starken Ressentiments seitens vieler Einzelstaaten – und Wähler/-innen – gegen ‚Washington‘ als Symbol für die Regierungsinstitutionen und Verwaltung auf Bundesebene. Zugleich hat dieses Muster des kooperativen Föderalismus auch kritische Implikationen für demokratische Mitbestimmung und Verantwortbarkeit: Der Bund, beziehungsweise Kongress und Präsident, verfolgten konstitutionelle und politische Umgehungsstrategien zum Teil, um ihre politischen Ziele durchzusetzen, was zu steigenden Konflikten auch aufgrund der wachsenden Polarisierung zwischen der Demokratischen und Republikanischen Partei – vorerst auf Bundesebene – führte. Die US-Bundestaaten verfolgen mittlerweile eigenständigere Politiken, sind inzwischen aber auch untereinander parteipolitisch polarisiert, was zu einer ‚Fragmentierung‘ der Politik führt. Das stellt nicht nur für das Regieren auf Bundesebene eine Herausforderung dar.
In der politischen und medialen Praxis wird dieser Konflikt zwischen den Ebenen jedoch meist durch stark personalisierte Akteure verschärft: die Gouverneure. Sie treten als hochgradig sichtbare politische Gegenspieler des US-Präsidenten auf. Gerade in polarisierten Zeiten nutzen sie ihre exekutive Macht, um als Anführer ihrer Partei auf Landesebene, ob in Republikanisch geprägten ‚roten‘ oder Demokratisch dominierten ‚blauen‘ Staaten, Bundesvorgaben öffentlichkeitswirksam zu blockieren oder juristisch anzufechten. Damit verleihen sie dem komplexen (und schwer durchschaubaren) föderalen System ein greifbares Gesicht und machen die Bundesstaaten zur zentralen Bastion der politischen Opposition. Diese wachsende Rivalität zwischen Exekutivchefs auf Einzelstaaten- und Bundesebene hat jedoch Auswirkungen auf das einst vorwiegend fachlich arbeitende intergouvernementale Netzwerk aus Behörden und Ausschüssen. Auch deren Beziehungen ordnen sich in den letzten Jahren zunehmend entlang parteipolitischer Linien um.
Trotz der fragmentierten Politik zwischen Bund und Bundessaaten bilden die Zuständigkeiten und Politikbereiche der Einzelstaaten ein potenziell wichtiges und robustes Netzwerk an Interner Link: Checks and Balances beziehungsweise Kontroll- und Ausgleichsmechanismen. Dies kann insbesondere angesichts einer übermäßig expansiven und demokratiefeindlichen präsidentiellen Administration von großer Bedeutung sein.
Das Potenzial des Föderalismus – zwischen Bollwerk und Blockade
Der kooperative Föderalismus in den USA über einen Großteil des 20. Jahrhunderts war zum einen vom Verhältnis zwischen Bund und Einzelstaaten, zum anderen von den intergouvernementalen und interadministrativen Beziehungen über mehrere Ebenen hinweg geprägt. Die Autonomie der Bundesstaaten, aber auch die Gestaltung ihrer horizontalen Beziehungen bieten aber genauso Raum für einen „unkooperativen Föderalismus“. Denn die Bundesstaaten können sich im Alleingang oder im Tandem etwa durch eigene Gesetzgebung oder Klagen Interner Link: vor Gericht gegen Eingriffe des Bundes in ihre Kompetenzbereiche wehren. Dies stellt nicht nur eine hypothetische Möglichkeit, sondern sichtbare Tendenz dar.
Die insgesamt zunehmende Polarisierung sowie die fragmentierte Politik haben die vielschichtigen Spannungen in der föderalen Demokratie der USA verstärkt. Dies hängt auch mit dem Wandel des Parteiensystems zusammen: Die beiden (faktisch einzigen bedeutsamen) politischen Parteien – Demokraten und Republikaner – sind nicht nur auf Bundesebene, sondern auch innerhalb der Bundesstaaten programmatisch innerlich geschlossener und in ihren Beziehungen zueinander antagonistischer geworden. Die interne Konsolidierung und externe Spaltung zwischen Demokraten und Republikanern haben sich zunehmend auf mehreren Ebenen des politischen Systems verbreitet. Die übergreifende Polarisierung der Parteien wirkt sich auch auf die Politik in den Bundesstaaten und ihre intergouvernementalen Beziehungen aus.
Dies kann wiederum die Politik auf Bundesebene ausbremsen – in mindestens doppelter Hinsicht. Sowohl unter der Obama‑Administration (2009-2017) (z.B. bei der Gesundheitsreform), der ersten Trump‑Administration (2017-2021) (z.B. bei der Deregulierung von Umweltstandards) als auch der Biden-Administration (2021-2025) (z.B. bei Programmen zu Infrastrukturinvestitionen) hat sich gezeigt, dass die Bundesstaaten ihren Zuständigkeitsbereich nutzen, um Vorhaben des Bundes zu konterkarieren. Sie können eigene Politiken verfolgen, die von der Bundesebene abweichen, beispielsweise indem sie Mittel des Bundes ablehnen, um die damit verbundenen Auflagen oder Regelungen nicht umsetzen zu müssen.
Für die zweite Präsidentschaft von Trump folgt daraus, dass der Föderalismus ein Potential für eine Blockade der Bundespolitik bietet, die sowohl konstruktive Politikgestaltung als auch eine Autokratisierung ausbremsen könnte. Die von Demokraten geführten Landesregierungen in den USA könnten also eine aktive Rolle als Opposition gegen die Trump‑Administration und die Republikanische Mehrheit im Kongress einnehmen. Schon unter der ersten Trump-Administration haben Demokratisch geführte Bundesstaaten föderale Maßnahmen, denen sie ablehnend gegenüberstanden, gekontert. Zum Beispiel durch die Nichtumsetzung strengerer Einwanderungskontrollen, die per Exekutivverordnungen eingeführt wurden, einer Erleichterung des Zugangs zu Wahlen (Briefwahl, einfachere Wählerregistrierung, u.a.) oder die Verfolgung eigener Umweltpolitiken entgegen der föderalen Deregulierung. Während auf Einzelstaatenebene über diesen Weg auch diverse Bürger-, Minderheiten- oder beispielsweise Frauenrechte im Bereich der reproduktiven Gesundheit geschützt werden können, haben umgekehrt von den Republikanern geführte Bundesstaaten in den letzten Jahren ihre Befugnisse genutzt, um auf Staatenebene LGBTQ+‑Rechte, das Abtreibungs- und das Wahlrecht einzuschränken.
Bundesstaaten können sich zudem gegen potenziell verfassungswidrige und sonstige demokratiefeindliche Maßnahmen zusammenschließen und diese gerichtlich anfechten. Dies zeigt sich nicht nur in Sammelklagen durch von Demokraten geführte Einzelstaaten etwa gegen drastische Kürzungen in Wohlfahrtsstaatsprogrammen, sondern auch gegen den potentiellen Missbrauch der Nationalgarde durch die Trump-Administration.
Föderalismus bietet besondere Möglichkeiten der demokratischen Selbstbestimmung in einem Mehrebenensystem. Im US-Fall bekommt Föderalismus jedoch eine besonders virulente Aktualität als mögliches Reservoir an Schutzmechanismen gegen potenziellen Machtmissbrauch des Bundes im Allgemeinen und des Präsidenten im Besonderen, oder gegen Verletzungen von Zivilrechten und Rechtsstaatlichkeit. Gleichzeitig könnte dies bedeuten, dass die fragmentierte Politik in einer ohnehin bereits stark polarisierten föderalen Demokratie der USA noch größer wird.