Repräsentative und direkte Demokratie | Lange Wege der Deutschen Einheit | bpb.de

Von allen direktdemokratischen Verfahren greifen nur Volksentscheide in die für repräsentative Demokratien typische Verteilung formaler Entscheidungskompetenzen ein. Sie können entweder von der politischen Führung oder durch die Bevölkerung in Gang gebracht oder automatisch durch die Verfassung ausgelöst werden. Da sie dem Parlament Gesetzgebungskompetenzen entziehen und das Volk als Gesetzgeber einsetzen, ist die Durchführung von Volksentscheiden an das Erfüllen relativ anspruchsvoller Voraussetzungen gebunden. Eines der bekanntesten Verfahren war der im Jahr 2011 von der baden-württembergischen Landesregierung initiierte Volksentscheid über das Infrastrukturprojekt "Stuttgart 21."

Unter verschiedenen Bezeichnungen und in einer von Bundesland zu Bundesland variierenden Ausgestaltung finden sich die meisten der beschriebenen direktdemokratischen Verfahren in den Verfassungen und Gemeindeordnungen der deutschen Bundesländer. Wie sich dies auf die formale Machtverteilung in der repräsentativen Demokratie auswirkt, hängt nicht allein vom Vorhandensein der Verfahren, sondern auch von ihrer konkreten Ausgestaltung ab (vgl. dazu: Rehmet 2018, 2019). In der Debatte über die politische Bedeutsamkeit direktdemokratischer Elemente spielen fünf Verfahrensmerkmale eine besonders wichtige Rolle als Erfolgsbedingungen direktdemokratischer Beteiligung.

Quoren: Durch die Bevölkerung ausgelöste direktdemokratische Verfahren kommen nur dann zustande, wenn eine Mindestzahl von Bürgern sie durch ihre Unterschrift unterstützt. Um Gesetzeskraft zu erlangen, muss in der Regel ein Mindestanteil der Stimmberechtigten für die Vorlage votieren. Die sinnvolle Höhe der Quoren ist umstritten, weil niedrige Hürden einerseits die Anwendung direktdemokratischer Verfahren erleichtern, andererseits aber die Gefahr mit sich bringen, dass Minderheiten auf diesem Wege ihre Anliegen durchsetzen.

Verfahren der Unterschriftensammlung: Hier geht es um die Dauer der für das Sammeln von Unterschriften zur Verfügung stehenden Fristen und den Ort, an dem die Eintragung in die Unterschriftenlisten erfolgen kann (freie Sammlung oder Eintragung in Behörden). Lange Sammlungsfristen und eine freie Sammlung der Unterschriften erleichtern den Einsatz direktdemokratischer Verfahren.

Formvorschriften für Anträge: Die Entscheidung einer Frage durch das Parlament oder durch die Stimmberechtigten setzen einen förmlichen Antrag mit einer eindeutigen Formulierung der zu entscheidenden Frage voraus. Darüber hinaus fordert das Regelwerk fast immer eine Begründung des Antrages und häufig das Einreichen eines Kostendeckungsplanes. Kritiker bewerten diese Vorgaben als Erschwernis bei der Einleitung direktdemokratischer Verfahren.

Anwendungsbereich: Das typische Anwendungsfeld direktdemokratischer Verfahren sind Gesetze und Verfassungsänderungen. Nur wenige Länder machen Volksbegehren und Volksentscheiden sämtliche Gesetzgebungsmaterien zugänglich. Insbesondere Entscheidungen über Haushalts- und Finanzfragen sind direktdemokratischen Verfahren häufig entzogen.

Sperrfristen für eine Korrektur direktdemokratischer Voten: Die politische Tragweite eines Volksentscheides steigt mit der Länge des Zeitraums, in dem er weder durch einen Parlamentsbeschluss noch durch einen neuen Volksentscheid aufgehoben oder verändert werden kann.

Gemessen an diesen Kriterien variiert die in den Verfassungen und Gemeindeordnungen der deutschen Bundesländer festgelegte Bedeutsamkeit der Elemente der direkten Demokratie für den kommunalpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess. Für den Zeitraum von 1990 bis 2005 attestierten Eder und Magin (2008) Sachsen-Anhalt, Mecklenburg Vorpommern und Sachsen auf der Landesebene besonders beteiligungsfreundliche Regelungen und stuften die Bestimmungen in Berlin, Hessen und dem Saarland als besonders restriktiv ein.

Direkte Demokratie: bevorzugt in West und Ost

Befürworter einer Stärkung direktdemokratischer Elemente verbinden ihre Forderung häufig mit der Erwartung, verbesserte Chancen zur direkten Mitwirkung an verbindlichen politischen Entscheidungen könnten die Bürgernähe der Politik steigern und die Politikverdrossenheit senken. Unabhängig davon, dass das immer wieder behauptete generelle Wachstum der Politikverdrossenheit sich empirisch nicht belegen lässt, weil dieser Begriff unscharf ist und daher als analytische Kategorie nicht recht taugt, dokumentieren mehrere Umfragen einen in der Bevölkerung weit verbreiteten Wunsch nach direkter Demokratie. Bereits im Jahr 1990 hielten drei Viertel der Ostdeutschen und die Hälfte der Westdeutschen Volksabstimmungen bei wichtigen Fragen für ein wesentliches Merkmal der Demokratie. Im Jahr 2014 vergaben 52 Prozent der Ostdeutschen und 44 Prozent der Westdeutschen auf einer Elf-Punkte-Skala (0 ganz unwichtig, 10 extrem wichtig) zur Messung der Unterstützung von Volksabstimmungen den Wert 9 oder 10. Die Antworten auf eine seit 1991 mehrfach gestellte Frage danach, ob die Befragten einer direkten Entscheidung des Volkes oder einer Entscheidung des Parlaments über wichtige Fragen den Vorzug geben, unterstreichen ebenfalls die starke Unterstützung der direkten Demokratie durch die Deutschen. In allen Umfragen votierte die Mehrheit in beiden Landesteilen für die direkte Demokratie. Im Osten lag dieser Anteil regelmäßig über 60 Prozent, im Westen schwankte er zwischen 47 und 60 Prozent.

Eine eindeutige Entwicklung der Einstellungen ist den in Abbildung 2 enthaltenen Daten nicht zu entnehmen. In den alten Bundesländern nahm die Präferenz für eine direkte Demokratie bis zum Jahr 2014 von 47 auf 60 Prozent zu, im Zeitraum 2014 – 2018 ging sie jedoch um vier Prozentpunkte zurück. Im Osten büßte die direkte Demokratie zwischen 1991 und 2010 etwas an Zustimmung ein, konnte diese aber in den darauf folgenden acht Jahren zurückgewinnen. Zwar haben sich, insbesondere zwischen 2014 und 2018, die von Anfang an vorhandenen Ost-West-Unterschiede vertieft, sie sind aber 2018 kleiner als im Jahr nach der Wiedervereinigung.

Direktdemokratische Aktivitäten

Obwohl über direktdemokratische Aktivitäten weniger Daten vorliegen als über andere Formen politischer Partizipation, dokumentiert die Forschung eine beträchtliche Kluft zwischen dem Wunsch nach (mehr) direkter Demokratie und der damit verbundenen aktiven Beteiligung. Die Zahl der im Zeitraum 1946 bis 2018 bundesweit auf der Landesebene durchgeführten direktdemokratischen Verfahren beläuft sich lediglich auf 493 Fälle. Davon waren 351 Volksbegehren und fakultative Referenden, 79 unverbindliche Volkspetitionen, 40 verpflichtende Referenden und 23 Verfassungsreferenden, vom Parlament eingeleitete Referenden oder Sonderabstimmungen (Rehmet 2019: 15). Auf der kommunalen Ebene wurden seit Einführung der betreffenden Verfahren bundesweit 6.261 Bürgerbegehren, 1.242 vom Rat initiierte Bürgerentscheide und 2.554 Bürgerentscheide auf Grund eines Bürgerbegehrens ermittelt (Rehmet u. a. 2018: 13ff).

Bei der Interpretation dieser Daten muss man allerdings berücksichtigen, dass direktdemokratische Verfahren erst seit 1999 in allen Bundesländern möglich sind und dass in den Bundesländern bis heute keine einheitlichen Regelungen existieren (Eder 2010: 92ff). Deshalb ist es kaum möglich, für die Jahre vor 1990 sinnvolle Aussagen über die Häufigkeit dieser Verfahren zu machen. Für den Zeitraum 2004 bis 2018 dokumentiert der Volksbegehrensbericht eine Zahl von 189 Verfahren, was einem Jahresdurchschnitt von 13 Fällen entspricht. Auf der kommunalen Ebene gab es seit dem Jahr 2000 bei einer Zahl von mehr als 10.000 selbständigen Gemeinden im Jahresdurchschnitt etwa 300 direktdemokratische Verfahren.

Erfahrungsgemäß lösen nicht alle Volksinitiativen und -abstimmungen eine gleich starke Mobilisierung der Öffentlichkeit aus. Sie fällt besonders hoch aus, wenn die Abstimmungen gemeinsam mit Parlamentswahlen erfolgen, sie erreicht in anderen Fällen aber nur ausnahmsweise die 40 Prozent-Marke. Dies gilt selbst dann, wenn bedeutsame politische Themen zur Abstimmung stehen. Die wenigen bundesweit repräsentativen Bevölkerungsbefragungen, die Informationen über die Beteiligung an direktdemokratischen Verfahren enthalten, vermitteln ein zwiespältiges Bild von ihrer Nutzung. Im Vergleich mit Parlamentswahlen beteiligen sich deutlich weniger Menschen an Volksabstimmungen, im Vergleich mit Politikerkontakten oder der Beteiligung an Demonstrationen erzielen direktdemokratische Aktivitäten dagegen eine relativ hohe Mobilisierung (vgl. dazu die Angaben im Beitrag „Politische Partizipation im Wandel“). Im Durchschnitt der Jahre 2002 – 2018 liegt sie, bei insgesamt steigender Tendenz, in Ost und Westdeutschland knapp über 20 Prozent. Im westlichen Teil Deutschlands ist dieser Wandel des Verhaltens der Bevölkerung mit einem Anstieg von 14 auf 41 Prozent noch stärker ausgeprägt als im Osten (von 23 auf 33%).

Eines der wichtigsten Argumente für partizipative Reformen betrifft die durch die neuen Verfahren eröffnete Chance, bisher Inaktive an den politischen Prozess heranzuführen oder Enttäuschte für ein Engagement zurückzugewinnen. Tatsächlich scheinen direktdemokratische Beteiligungsangebote eine gewisse Anziehungskraft auf bestimmte Gruppen von Inaktiven auszuüben. Zwar gelingt auf diese Weise keine Mobilisierung der gänzlich Inaktiven, und auch nur ein sehr kleiner Teil der Nichtwähler und der Nichtteilnehmer an Protestaktivitäten beteiligt sich an direktdemokratischen Verfahren. Eine größere Wirkung erzielen diese Angebote dagegen in der Gruppe, die sich nicht in politischen Parteien oder anderen Freiwilligenorganisationen engagiert und keine Politiker kontaktiert. Etwa zehn Prozent dieser Befragten haben nach eigenen Angaben im Durchschnitt der Jahre 2002 - 2014 an einer Volksabstimmung teilgenommen. Auf den ersten Blick ist dies keine sehr hohe Mobilisierungsquote. In absoluten Zahlen ausgedrückt waren aber immerhin ca. 6,5 Millionen Wahlberechtigte im untersuchten Zeitraum zwar nicht durch traditionelle, wohl aber durch direktdemokratische Beteiligungsangebote erreichbar. Wie andere Formen der Einflussnahme werden auch die direktdemokratischen vornehmlich von gut gebildeten Angehörigen der mittleren Altersgruppen genutzt. Ressourcenschwache und sozial schlecht integrierte Menschen sind unter den Teilnehmern unterrepräsentiert (Gabriel 2015).

Bessere Lösungen durch Volksabstimmungen? - Chancen und Probleme direkter Demokratie

Während das Institutionensystem der alten Bundesrepublik ohne große Abstriche am Modell der repräsentativen Demokratie ausgerichtet blieb, wurden die Elemente der direkten Demokratie seit der Wiedervereinigung in den Ländern und Kommunen ausgebaut. Nur auf der Bundesebene wurde das Modell einer repräsentativen Demokratie in Reinform beibehalten. Mittlerweile betrachten große Teile der Bevölkerung Volksbegehren und Volkentscheide auf allen Ebenen des politischen Systems als wichtige Elemente der Demokratie und fordern entsprechende Reformen. Obgleich sich während der letzten drei Jahrzehnte die institutionellen und die kulturellen Rahmenbedingungen einer erweiterten direktdemokratischen Beteiligung verbesserten, bleibt diese weit hinter dem Ausmaß der verbalen Unterstützung für direkte Demokratie zurück: Mehr als die Hälfte der Bundesbürger spricht sich in Umfragen für mehr direkte und weniger repräsentative Demokratie aus. Die in denselben Umfragen ermittelte Beteiligungsquote übersteigt aber nur selten die 30-Prozent-Marke.

Abweichungen zwischen Forderungen und den auf die Umsetzung dieser Forderungen gerichteten Aktivitäten sind in der Politik ebenso wie in anderen Lebensbereichen nicht ungewöhnlich. Sie können aber nicht unbeachtet bleiben, wenn man sich mit dem Wunsch nach einer Verschiebung der Gewichte zwischen repräsentativ-demokratischen und direkt-demokratischen Elementen im politischen System der Bundesrepublik auseinandersetzt. Unverkennbar existiert in Deutschland eher ein Mangel an Nachfrage nach direktdemokratischer Beteiligung als ein Mangel an entsprechenden Angeboten. Dies festzustellen soll nicht heißen, dass eine Verbesserung der Qualität der Angebote überflüssig wäre. Auf der anderen Seite ziehen weitere Erleichterungen der Verfahren und eine Ausweitung des Anwendungsbereiches, zum Beispiel auf die Bundesgesetzgebung, auf Haushalts- und Finanzfragen oder auf die Kommunal- und Regionalplanung, aber nicht automatisch eine breitere und sozial ausgewogenere Nutzung direkt-demokratischer Beteiligungsmöglichkeiten oder eine Verbesserung der Qualität politischer Entscheidungen nach sich. Die Daten über die Zahl der bisher durchgeführten Verfahren und die durch sie ausgelöste Mobilisierung der Bevölkerung beschreiben keine Erfolgsgeschichte der direkten Demokratie. Über die materielle Qualität der Resultate direktdemokratischer Entscheidungen in Deutschland und anderen Demokratien kann man ebenfalls geteilter Meinung sein. Wie andere Beteiligungsformen auch ist die Nutzung direktdemokratischer Verfahren ein Instrument, dessen sich Populisten und Extremisten ebenso bedienen wie Demokraten und auf das etablierte Parteien und traditionelle Lobbys ebenso zurückgreifen wie lockere Zusammenschlüsse von Bürgern und zivilgesellschaftliche Organisationen.

Nicht nur diese Sachverhalte verdeutlichen die mit der direktdemokratischen Auflockerung repräsentativer Strukturen verbundenen normativen Probleme, die bei Volkspetitionen und Volksbegehren anderer Natur sind als bei Volksentscheiden. Volksinitiativen und -begehren bringen bestimmte, oft vernachlässigte Themen auf die politische Agenda und lassen sich ohne Probleme in das System der repräsentativen Demokratie integrieren. Vielmehr können sie die Durchlässigkeit, Handlungsfähigkeit, Innovationskapazität und Verantwortlichkeit der Institutionen der repräsentativen Demokratie steigern. Entgegen manchen Befürchtungen hat weder ihre Einführung noch ihr Ausbau zu einer des politischen Systems mit Gesetzesinitiativen geführt.

Volksentscheide verlagern dagegen die Zuständigkeit für die Gesetzgebung von demokratisch legitimierten Repräsentanten auf die Wählerschaft selbst. Bei ihrer Einführung und Erleichterung ist eine Abwägung zwischen den Prinzipien der Partizipation und der politischen Verantwortlichkeit erforderlich: Einerseits stärkt eine Erleichterung des Verfahrens, insbesondere durch Absenkung der Zustimmungsquoren, den Einfluss der Wählerschaft auf die Gesetzgebung. Andererseits stärkt dieser Effekt in vielen Fällen die Durchsetzungschancen aktivistischer – für die politische Gemeinschaft keineswegs repräsentativer – Minderheitsgruppen. Je niedriger die Zustimmungsquoren angesetzt sind, desto größer werden die Chancen, Minderheitenforderungen nicht nur gegen demokratisch legitimierte Repräsentanten, sondern auch gegen die Mehrheit der Mitbürger durchzusetzen. Anders als in repräsentativen Demokratien, in denen die Wähler die Parlamentarier für ihre Entscheidungen zur Verantwortung ziehen können, verfügt der in einem Volksentscheid unterlegene Teil der Abstimmenden zudem gegenüber dem erfolgreichen Teil nicht über eine solche Möglichkeit. Ob dies die Qualität der Demokratie verbessert, darf bezweifelt werden.