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Die Systeme sozialer Sicherung

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Die Systeme sozialer Sicherung

Florian Blank Sonja Blum

/ 15 Minuten zu lesen

Mit dem Einigungsvertrag kam es zur Wiedervereinigung zweier Gesellschaften und Staaten mit sehr unterschiedlichen Systemen der sozialen Sicherung. Die Herausforderungen dadurch waren vielfältig. Auch wenn in vielerlei Hinsicht eine Annäherung stattfand, wäre es falsch, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse oder das Erreichen sozialpolitischer Ziele schon als gegeben anzunehmen, so Sonja Blum und Florian Bank.

Leerstehende Landbäckerei im ostsächsischen Melaune 2019 (© picture-alliance, photothek | Florian Gaertner)

Einleitung

Sozialpolitisch brachte die Wiedervereinigung eine Ausdehnung des westdeutschen Sozialstaats nach Ostdeutschland, dessen Regelungen allerdings in Details an die Lebensverhältnisse in den neuen Bundesländern angepasst wurden. Diese Übertragung des – im westlichen Landesteil über Jahrzehnte entwickelten – sozialstaatlichen Regelwerks auf die neuen Bundesländer, in denen rund ein Fünftel der Bevölkerung lebt, bedeutete für diese einen Bruch im System der sozialen Sicherung. Die Systemumstellung wird von vielen Beobachter*innen als Erfolg wahrgenommen (vgl. z.B. Schmidt 2005). Allerdings wurden die Systeme der sozialen Sicherung auch ungeahnten Herausforderungen ausgesetzt, als sich die sprichwörtlich gewordenen "blühenden Landschaften" nicht einstellen wollten.

Werden Lebenslagen und sozialpolitische Probleme in den Blick genommen, bestanden und bestehen weiterhin deutliche Unterschiede zwischen den neuen und alten Ländern aufgrund des massiven wirtschaftlichen Strukturwandels und auch der gesellschaftlichen Veränderungen im Osten der Bundesrepublik. Allerdings stellt sich die Frage, ob mehr als drei Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung die Gegenüberstellung von Ost und West langsam an Bedeutung verliert und neue Problemlagen ins Zentrum rücken: An die Stelle des Ost-West-Gegensatzes treten neue Brüche zwischen urbanen und ländlichen Regionen, zwischen prosperierenden Zentren und Städten sowie Regionen im Strukturwandel (vgl. z.B. Fink et al. 2019).

Wiedervereinigung: Zwei Systeme sozialer Sicherung

Mit dem Einigungsvertrag und dem Beitritt der ostdeutschen Bundesländer zum Geltungsbereich des Grundgesetzes kam es zur Wiedervereinigung zweier Gesellschaften und Staaten mit sehr unterschiedlichen Systemen der sozialen Sicherung.

Auf der einen Seite stand der westdeutsche Sozialstaat als Musterbeispiel des – von Esping-Andersen (1990) so klassifizierten – konservativen Wohlfahrtsstaats. Wie andere westliche Wohlfahrtsstaaten auch, zielt dieses Modell auf die Absicherung von Lebensrisiken ab, die im Kontext einer kapitalistischen Wirtschaft gerade abhängig Beschäftigte treffen. Der deutsche Sozialstaat ist geprägt durch Sozialversicherungssysteme, die im Fall des Eintritts bestimmter sozialer Risiken (z.B. Krankheit, Alter, Invalidität) einkommensabhängige Lohnersatzleistungen gewähren. Traditionell adressieren sie durch ihre Zentrierung auf Erwerbsarbeit primär den männlichen "Normalarbeitnehmer", während für Ehefrau und Kinder Systeme der kostenlosen Mitversicherung bestehen. Somit beförderte der westdeutsche Wohlfahrtsstaat traditionell das Modell einer geschlechtlichen Arbeitsteilung, wonach der Mann für die Erwerbsarbeit und die Frau für Kinderbetreuung und Erziehung zuständig ist. Demgemäß war der bundesdeutsche Sozialstaat durch fehlende Angebote frühkindlicher Betreuung und ein Halbtagsschulsystem gekennzeichnet (Interner Link: Kitas und Kindererziehung in Ost und West). Unterhalb der Sozialversicherung dienen Grundsicherungssysteme wie die Sozialhilfe als letztes Netz der sozialen Sicherung.

Auf der anderen Seite stand der sozialistische Sozialstaat der Deutschen Demokratischen Republik. Schmidt und Ostheim (2007: 174 ff.) sehen die Grundzüge der Sozialpolitik im "Arbeiter- und Bauernstaat" der DDR durch fünf "Kreise" charakterisiert. Von herausgehobener Bedeutung war das Recht auf Arbeit – wodurch ein zentrales soziales Risiko des "Wohlfahrtskapitalismus", nämlich dasjenige der Arbeitslosigkeit, zumindest auf dem Papier behoben war. Ergänzend hinzu traten Sozialversicherungssysteme, die Leistungen z.B. im Fall von Krankheit und Alter, aber etwa auch bei der Betreuung von Kleinkindern bereitstellten (Ebenda). Als "regimespezifische Besonderheit" (Ebenda.: 176) konnten zudem die Leistungen im Reproduktionsbereich gelten (z.B. Familienpolitik, Wohnungspolitik). Zwar waren die Geschlechterverhältnisse in Ostdeutschland keineswegs egalitär, da Haus- und Sorgearbeit de facto primär Aufgabe der Frauen blieb (Interner Link: Nachholende Modernisierung im Westen: Der Wandel der Geschlechterrolle und des Familienbildes). Egalitär waren jedoch das Recht auf Arbeit und der Zugang von Frauen wie Männern zum Arbeitsmarkt (Mätzke 2019). Hierfür stellte das sozialistische Regime auch eine umfassende Kinderbetreuung bereit. Als "vierten Kreis" der DDR-Sozialpolitik identifizieren Schmidt und Ostheim (2007) die betriebliche Sozialpolitik, etwa durch Zusatzrenten. Schließlich traten Zusatz- und Sonderversorgungssysteme hinzu, z.B. eigenständige Alterssicherungssysteme für Bereiche des öffentlichen Dienstes oder Ehrenpensionen zur Belohnung besonderer politischer Loyalität (Ebenda: 178). Auch in der DDR war die soziale Sicherung somit Teil des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Systems, sie spiegelte und prägte dieses zugleich.

Seit 1990 wurde im Bereich der sozialen Sicherung in vielerlei Hinsicht das westdeutsche Modell auf die neuen Länder übertragen, auch wenn Regeln in einzelnen Bereichen angepasst wurden – etwa in der Höhe der Regelsätze von Sozialhilfe und später der Grundsicherung für Arbeitssuchende bis 2007. Diese Übertragung war insofern folgerichtig, als auch die Wirtschaftsform und das Arbeitsmarktmodell des Westens übertragen wurden und Sozialpolitik mit diesen verknüpft ist – womit allerdings nicht gesagt ist, dass im Zuge der Wiedervereinigung nicht auch einige Erfahrungen und Regelungen aus der DDR für das nun gesamtdeutsche Sicherungssystem hätten geprüft werden können. Beispiele hierfür sind etwa das System der Polikliniken oder die unten näher behandelte Kinderbetreuung und nicht zuletzt die Frage, ob das Recht auf Arbeit nicht neu interpretiert hätte werden können. Insgesamt wurde das "Ausrollen" der sozialen Sicherungssysteme auf das ehemalige Staatsgebiet der DDR als erfolgreich bewertet. So sprach beispielsweise der Sozialpolitikforscher Manfred G. Schmidt (2005: 105) vom "größten Erfolg" der Sozialpolitik der Ära Kohl und von einer "organisatorische[n] Meisterleistung, diesen Transfer in einem sehr kurzen Zeitraum zustande zu bringen und in funktionierende Verwaltungspraxis umzusetzen".

Zumindest zunächst war die Wiedervereinigung also mit einer großen Kontinuität des westdeutsch geprägten Sozialstaats verbunden, wurden doch die Systeme der sozialen Sicherung – von einigen Sonderregelungen abgesehen (s.u.) – für Gesamtdeutschland übernommen. Wie in anderen Politikfeldern wird auch die Geschichte des Sozialstaats daher heute häufig als "westdeutsche Geschichte" erzählt. Und doch hat die Wiedervereinigung den deutschen Sozialstaat in vielfacher Hinsicht geprägt und tut dies bis heute. Dies gilt nicht nur bezüglich unterschiedlicher Soziallagen etwa in den Bereichen Erwerbstätigkeit, Löhne und Gehälter (Interner Link: Der Niedriglohnsektor in Ost- und Westdeutschland, Interner Link: Soziale Strukturen in Ostdeutschland), sondern auch hinsichtlich der Institutionen und Leistungen des Wohlfahrtsstaats selbst. Diesen Aspekten widmet sich der nächste Abschnitt.

Folgen: Der lange Weg der deutschen Einheit

Die sozialpolitische Bearbeitung der unmittelbaren Folgen der deutschen Einheit nahm zunächst den erfolgreichen Transfer des Sozialsystems sowie auch Wohlfahrtsgewinne in den neuen Bundesländern in den Blick. So zeigten sich etwa zunächst rasante Lohnsteigerungen in Ostdeutschland, aber auch Anpassungen der – zuvor geringen – Einkommensungleichheiten an das westdeutsche Niveau (Spannagel 2017). Gleichzeitig entstanden neue, für die Bevölkerung der neuen Länder sogar unbekannte soziale Problemlagen: Ökonomisch führte die Wiedervereinigung zu massiven Strukturbrüchen mit weit verbreiteter Arbeitslosigkeit, die mit den Instrumenten der Arbeitsmarktpolitik und angrenzender Politikbereiche (Frühverrentung) eher gemildert und kaschiert als behoben wurde (Interner Link: Arbeit und Arbeitsmarkt - Angleichung bei sich verfestigenden Strukturdifferenzen, Interner Link: Der entindustrialisierte Osten).

Demgemäß prägten mittelfristig neben den entstehenden sozialen Problemen die Folgekosten der deutschen Einheit die gesamtdeutsche Sozialpolitik. Die Wiedervereinigung fiel in eine Zeit, in der bereits seit einigen Jahren und verstärkt unter der christlich-liberalen Regierungskoalition ab 1982 eine "Krise des Sozialstaats" und Finanzierungsprobleme diskutiert wurden. Kürzungs- und Umbaumaßnahmen waren auf die politische Agenda gerückt, so etwa Mitte der 1980er Jahre durch Leistungskürzungen und verschärfte Zugangsbedingungen zur Arbeitslosenhilfe oder durch Einschränkungen bei Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsrenten (Schmidt 2005: 100). Nach der Wiedervereinigung stiegen in den 1990er Jahren die Arbeitslosenzahlen – vor allem in Ostdeutschland – stark an. Frühverrentungssysteme wurden genutzt, um die sozialen Folgen abzufedern (Hinrichs 2017); in erheblichem Maße wurden Instrumente der passiven und aktiven Arbeitsmarktpolitik im Osten eingesetzt (Ostheim und Schmidt 2007: 197). In der Folge stiegen auch die Sozialleistungsquote (d.h. die Ausgaben für Sozialleistungen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt) sowie die Beitragssätze zur Sozialversicherung stark an. Die gesamtgesellschaftliche Aufgabe "Wiedervereinigung" wurde damit in erheblichem Maße von den Beitragszahler*innen getragen.

Entwicklung der Sozialleistungsquote 1990-2021. (© bpb)

Entwicklung der Beiträge zur Sozialversicherung 1990-2021. (© bpb)

Die Wiedervereinigung hatte zudem demografische und damit sozialpolitisch relevante gesellschaftliche Folgen: Die Geburtenrate in der DDR hatte deutlich höher gelegen als in der BRD. Nach 1990 kam es aber hier schnell zu einer Angleichung etwa auf dem (niedrigen) Geburtenniveau des Westens. Der demografische Wandel und die Alterung der Gesellschaft wurden also nicht positiv beeinflusst.

All diese Entwicklungen hatten eines zur Folge: Der Druck auf die Sozialsysteme erhöhte sich im Laufe der 1990er Jahre. Der vor allem sozial- und wirtschaftspolitisch identifizierte "Reformstau" wurde 1997 zum Wort des Jahres gekürt. Die Übertragung der sozialpolitischen Institutionen war damit eine Erfolgsgeschichte mit Nebenwirkungen, die dann die soziale Sicherung selbst betrafen. Der wahrgenommene Problemdruck, der auch durch die Folgen der Wiedervereinigung entstanden war, führte zu weit reichenden Sozialreformen unter der rot-grünen Bundesregierung (1998-2005), die für mehrere sozialpolitische Felder als Diskontinuität und "Paradigmenwandel" bewertet worden sind (Seeleib-Kaiser 2016). Wiederum wäre es aber zu einfach zu unterstellen, dass die sozialpolitischen Reaktionen auf den Problemdruck in einem einfachen Kürzungsprogramm und Rückbau bestanden haben.

Ein Beispiel ist das Feld der Familienpolitik, auf dem u.a. mit der Einführung des Elterngelds (2007) und des Rechtsanspruchs auf einen Kinderbetreuungsplatz für Kinder ab einem Jahr (seit 2013) tiefgreifende Veränderungen speziell aus westdeutscher Perspektive vollzogen wurden (Blum 2012). In mehrfacher Hinsicht zeigte sich hier der "lange Weg der deutschen Einheit" und seine Folgen. So mag zwar mit Blick auf die Grundstrukturen der sozialen Sicherung (z.B. Rentenversicherung, Arbeitslosenversicherung) der reine Transfer von West nach Ost im Vordergrund gestanden haben. Jedoch trafen auch ganz unterschiedliche Modelle von Familie, Erwerbstätigkeit und Betreuungspolitik aufeinander. So steht zu vermuten, dass die Traditionen in der DDR längerfristige Auswirkungen auf die Geschlechterverhältnisse und die Familienpolitik im vereinigten Deutschland hatten (siehe hierzu die Einstellungszeitreihen bei Gabriel/ Holtmann u.a. 2015: 94ff.) und die Wiedervereinigung in diesem Sinne die familienpolitischen Transformationen der 2000er Jahre befördert hat. Nicht zuletzt wurde durch den Ausbau der Kinderbetreuung – z.B. mit dem Kinderförderungsgesetz 2008 – von konservativer politischer Seite eine "Rückkehr zur DDR" und "Übereignung der Kinder an den Staat" befürchtet (vgl. Blum 2012: 163). Doch bis heute bestehen Ost-West-Unterschiede im familienpolitischen Bereich in ausgeprägtem Maße fort. So existieren nach wie vor unterschiedliche "Betreuungsregime" in Ost- und Westdeutschland, die das jeweilige institutionelle und kulturelle Erbe widerspiegeln (Mätzke 2019). Zum Beispiel besucht ein deutlich höherer Anteil von Kindern unter drei Jahren in Ostdeutschland Kinderbetreuungseinrichtungen; auch findet sich dort eine nach wie vor deutliche höhere Akzeptanz für die Berufstätigkeit von Müttern kleiner Kinder als in Westdeutschland (Interner Link: Kitas und Kindererziehung in Ost und West).

Ein weiteres Beispiel für sozialpolitische Folgen der Wiedervereinigung liefert das Feld der Rentenpolitik. Seit der großen Rentenreform 1957 lag die "Lebensstandardsicherung" dem westdeutschen Rentensystem als Leitvorstellung zugrunde. Mit den Rentenreformen zu Beginn der 2000er Jahre trat das sogenannte Mehr-Säulen-Paradigma in den Vordergrund (Hinrichs 2017): Die erste Säule der gesetzlichen Rentenansprüche wurde durch Leistungskürzungen zurückgebaut und insbesondere wurde die Bedeutung der dritten Säule der privaten, kapitalgedeckten Altersvorsorge gestärkt. Zwar sind diese einschneidenden Reformschritte im System der sozialen Sicherung des geeinten Deutschlands keineswegs direkt auf die Wiedervereinigung zurückzuführen. Der wahrgenommene Reformdruck durch steigende Beitragssätze, die als Lohnnebenkosten wiederum als schädlich für die Entwicklung für Arbeitsmarkt und Wirtschaft angesehen wurden, kann aber auch als eine Folge der Kosten der Wiedervereinigung gedeutet werden, zumal die Rentenversicherung auch zur Milderung der Arbeitsmarktprobleme in der Nachwendezeit herangezogen wurde. Die Ausweitung des westdeutschen zum gesamtdeutschen Sicherungssystem führte somit dazu, dass die Folgen der Wiedervereinigung ebenfalls gesamtdeutsch bearbeitet werden mussten.

Doch auch jenseits des durch die Wiedervereinigung verstärkten oder geschaffenen Problemdrucks zeugt die Rentenpolitik vom langen Weg der deutschen Einheit im System der sozialen Sicherung. Denn der Export der sozialen Sicherungssysteme in die neuen Bundesländer war im Einzelfall durchaus mit Anpassungen verbunden. Zwar hatte das Renten-Überleitungsgesetz (1991) das westdeutsche Rentensystem auf die ostdeutschen Länder übertragen (Hinrichs 2017). Doch zu einer völligen Angleichung kam es lange Zeit nicht. Wichtige Kenn- und Berechnungsgrößen blieben unterschiedlich, wie etwa der "Rentenwert Ost", das für die Berechnung der Entgeltpunkte herangezogene Durchschnittsentgelt und die Beitragsbemessungsgrenze (zu Details siehe Geyer 2016). Das Renten-Überleitungsgesetz war optimistisch von einer Angleichung der Löhne und Gehälter bis zur Herstellung "einheitlicher Einkommensverhältnisse" ausgegangen (Geyer 2016), doch nach dem anfangs zügigen Angleichungsprozess verlangsamte sich dieser. Auch nach dreißig Jahren liegt das Lohnniveau in Ostdeutschland im Gesamtdurchschnitt niedriger als im Westen. Die Ungleichbehandlung geriet zunehmend in die Kritik. So führen etwa Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherung in Westdeutschland zu einer stärkeren Erhöhung der Altersrente als in Ostdeutschland. Auch sei, so ein anderer Kritikpunkt, die These einer "pauschalen Aufwertung der Löhne" so nicht aufrechtzuerhalten, da es auch in Westdeutschland strukturschwache Regionen mit niedrigen Löhnen gebe (Ebenda). 2017 wurde schließlich eine Ost-West-Rentenangleichung beschlossen, die das Rentenrecht bis 2025 vereinheitlichen soll.

Doch es genügt nicht, allein das Rentenrecht zu betrachten. Die Renten der Rentenversicherung spiegeln die "Lebensleistung", vor allem die Berufsbiografien der Menschen wider. Damit sind in den aktuell gezahlten Renten Unterschiede sichtbar, die sich aus der in Ost und West unterschiedlichen Erwerbsbeteiligung der Geschlechter ergeben, aber auch durch die Häufigkeit von Phasen der Arbeitslosigkeit. Auch in der Zukunft werden Renten noch Spuren der Einschnitte der Nachwendezeit tragen.

Zusammenfassend lassen sich verschiedene "lange Wege" festhalten, auf denen die Wiedervereinigung die soziale Sicherung geprägt hat. Einerseits entstanden neue soziale Bedarfslagen, auf die sozialpolitisch reagiert werden musste, etwa im Bereich der rasant steigenden Arbeitslosigkeit in den 1990er Jahren v.a. in Ostdeutschland. Der Fall der Ost-/West-Renten zeigt zudem, dass es auch in einem administrativen Sinne nicht immer zur einfachen Übertragung westdeutscher Regeln kam. Andererseits führte die Wiedervereinigung zu – nun gesamtdeutschen – Problemen oder Problemwahrnehmungen, die mit gesamtdeutschen Lösungen beantwortet wurden. Doch wird auch in Zukunft noch die soziale Sicherung stark von "Ost" und "West" beeinflusst werden? Welche Szenarien erscheinen mehr oder weniger wahrscheinlich?

Szenarien: Die Zukunft der sozialen Sicherung in Ost und West

Mit Blick auf die Zukunft stehen Sozialpolitik und Sozialstaat– zum Teil schon seit einiger Zeit– vor Herausforderungen. Dazu gehören Entwicklungen in der Wirtschaft wie Globalisierung und Digitalisierung oder ein Strukturwandel mitsamt regional besonderen Ausprägungen. Dazu gehören ferner gesellschaftliche Entwicklungen wie Alterung, Migration und Veränderungen in Haushalts- und Familienstrukturen. Schließlich beeinflussen politische Rahmenbedingungen wie die Finanzpolitik und die Lage der öffentlichen Haushalte die soziale Sicherung – etwa durch die Ausweitung oder Verengung der Spielräume für Zuschüsse zur Sozialversicherung oder soziale Dienstleistungen.

Diese Entwicklungen sind teilweise politisch steuerbar. Sie beeinflussen die Einnahmen wie die Ausgaben des Sozialstaats auf unterschiedliche Weise. Im deutschen Sozialstaat ist die Entwicklung des Arbeitsmarktes, die von den oben genannten Trends wiederum beeinflusst wird, besonders bedeutsam. Vom Arbeitsmarkt und vor allem von der Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung hängen die Beitragseinnahmen in der Sozialversicherung sowie die Ansprüche auf und Nutzung von Lohnersatzleistungen stark ab. Dabei ist es wichtig festzuhalten, dass gesellschaftliche und ökonomische Trends nicht unvermittelt auf die soziale Sicherung durchschlagen. Sie werden letztlich politisch bearbeitet und moderiert. Die Zukunft wird politisch (mit) gestaltet.

Was bedeuten diese Trends nun für die soziale Sicherung in Ost und West? Im vorhergehenden Abschnitt wird beschrieben, dass die Angleichung auf rechtlicher Basis weit fortgeschritten ist bzw. mit der Wiedervereinigung ein weitgehend einheitliches System der sozialen Sicherung geschaffen wurde. Wird in der (mittelfristigen) Zukunft die Unterscheidung zwischen Ost und West aus sozialpolitischer Sicht aussagekräftig bleiben? Oder wird es mit Blick auf die sozialpolitischen Problemlagen eine Annäherung geben?

Zentrale Trends träfen einerseits, so stellt der Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit (Bundesregierung 2021) fest, neue und alte Länder gleichermaßen. Andererseits hält der Bericht auch fest: "Diese Herausforderungen treffen jedoch überall im Land auch weiterhin auf regional recht unterschiedliche Voraussetzungen. […] Ohne Frage begegnen die meisten Regionen in den neuen Ländern dem Wandel in Wirtschaft und Gesellschaft noch immer aus einer schwächeren Position." (S. 8)

Bis heute bestehen also noch klare Unterschiede zwischen den alten und den neuen Bundesländern, wie sie derselbe Jahresbericht der Bundesregierung dokumentiert. Das betrifft etwa Daten zur wirtschaftlichen Entwicklung wie das Bruttoinlandprodukt je Einwohner*in (BIP) und die Produktivität, denen zufolge die neuen Länder gegenüber den alten nach wie vor abfallen, aber auch Arbeitslosenquoten, das verfügbare Einkommen der Privathaushalte, die durchschnittlichen Bruttostundenlöhne oder die Bindung an Tarifverträge. So ist die Arbeitslosenquote in den neuen Ländern (einschließlich Berlin) vom Höchststand 18,7 Prozent (2005) auf 7,3 Prozent (2020) gesunken und lag vor der Corona-Krise nur noch bei 6,4 Prozent (2019). Dieser Wert liegt deutlich auch unter den Höchstständen, die die westdeutschen Bundesländer in den 1990er Jahren erreicht hatten. In den westdeutschen Ländern war im selben Zeitraum ebenfalls ein Arbeitsmarktaufschwung festzustellen – die Arbeitslosenquote sank von 9,9 Prozent auf 5,6 Prozent (2020: 4,7 %). Damit ist die Situation in den neuen Ländern zwar immer noch deutlich schwieriger als im Westen, der Abstand ist aber absolut und relativ erkennbar geschrumpft (Bundesregierung 2021, S. 110). Im Hinblick etwa auf die Erwerbstätigenquote lagen die neuen Länder und Berlin zuletzt sogar vor dem Westen (Bundesregierung 2021, S. 64).

Arbeitslosenquote aller zivilen Erwerbspersonen im Zeitraum 1994-2021. (© bpb)

Ob sich der Trend der Annäherung fortsetzen wird, ist unklar. Ein genauerer Blick zeigt zudem, dass sich hinter "dem Osten" und "dem Westen" wiederum sehr ausdifferenzierte Landschaften verbergen. So wird für die neuen Bundesländer zwar eine insgesamt höhere Arbeitslosenquote ausgewiesen. Das Bundesland mit der höchsten Arbeitslosenquote war 2021 jedoch der Stadtstaat Bremen, vor Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt. Dahinter folgen Hamburg und Nordrhein-Westfalen (Statistisches Bundesamt 2021). Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen ist in Bremen und Nordrhein-Westfalen höher als in jedem neuen Bundesland (sozialpolitik-aktuell o.J. a). Bei den Verweildauern von vier Jahren und mehr im SGB II-Bezug erreichen dagegen gleich vier ostdeutschen Länder Höchstwerte ( sozialpolitik-aktuell o.J. b).

Arbeitslosenquoten aller zivilen Erwerbspersonen des Jahres 2021. (© bpb)

Auch Armut ist nicht nach einem einfachen Muster verteilt, wenngleich die Armutsgefährdungsquote in den neuen Ländern insgesamt über der in den alten liegt. Die Zahlen spiegeln hier durchaus die Verbreitung von Arbeitslosigkeit wider. Bremen ist bei der Armutsgefährdungsquote "Spitzenreiter", danach folgen drei der neuen Länder (Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern, Berlin) und sodann das bevölkerungsreichste Bundesland Nordrhein-Westfalen (Statistische Ämter 2021).

Aus diesen Beobachtungen und Entwicklungen lässt sich für die Zukunft schließen, dass möglicherweise die Ost-West-Teilung schrittweise überlagert wird durch neue Konfliktlinien zwischen prosperierenden und "abgehängten" Ländern und Regionen. Dabei kann sich Benachteiligung in unterschiedlichen Ausprägungen äußern. So zeigt eine Analyse "regionaler Disparitäten" (d.h. eine Zusammenfassung verschiedener sozialer, politischer und wirtschaftlicher Indikatoren) nicht nur Unterschiede zwischen Ost und West auf, sondern weist auch für die neuen Bundesländer auf Unterschiede zwischen Großstädten und dem Berliner Umland einerseits und den übrigen, ländlich geprägten Regionen andererseits hin (Fink et al. 2019). Der Jahresbericht der Bundesregierung hält fest, dass "[d]ie strukturschwächsten Regionen Deutschlands […] immer noch in den neuen Ländern [liegen]; gleichzeitig sind andere Regionen deutlich aufgestiegen, sodass von einer flächendeckenden Strukturschwäche in den neuen Ländern nicht mehr gesprochen werden kann." (Bundesregierung 2021, S. 8)

Die mögliche Abschwächung der Ost-West-Unterschiede hat sozialpolitische Wirkungen, und dies nicht nur in den schon sichtbaren Entwicklungen im Bereich Armut. Auch die Angleichung von Erwerbsbeteiligung und Löhnen – etwa durch eine weitere Anhebung des Mindestlohns – dürfte sozialpolitisch zu einer immer stärkeren Anpassung bei den Sozialersatzleistungen führen. Soziallersatzleistungen und Arbeit sind allerdings nur ein Teil (wenn auch ein großer) der Sozialpolitik. Daneben existieren soziale Dienstleistungen, etwa bei Pflege und Gesundheit, Erziehung und Kinderbetreuung.

Bei den Gesundheitsdienstleistungen ist die Lage differenziert zu betrachten: Zwar sind in den neuen Bundesländern Hausärzt*innen gemessen an der Einwohnerzahl nicht seltener als in den alten Ländern (Stand 2017; Bundesministerium 2021). Aufgrund der teilweise gering besiedelten Räume in den ostdeutschen Flächenländern leidet aber die Erreichbarkeit (BBSR 2017). Auch Krankenhäuser erfordern in den neuen Ländern teilweise weite Wege (Statistische Ämter 2019). Hier zeigt sich jedoch abermals, dass die neuen Länder keineswegs über einen Kamm geschoren werden können und dass die künftigen Probleme eventuell eher an der Achse schwach besiedelte ländliche Regionen versus (Groß-)Städte/Umland sichtbar werden.

Ein Entwicklungsstrang könnte auch in Zukunft noch einen markanten Unterschied zwischen Ost und West zeigen: Das Durchschnittsalter der Bevölkerung in den neuen Ländern liegt mit Ausnahme Berlins deutlich höher als im Westen, ebenso der Anteil der Älteren an der Bevölkerung. Mit diesem Befund sind Fragen nach ökonomischen Auswirkungen verbunden (Erwerbspersonenpotenzial), aus sozialpolitischer Sicht aber speziell auch Fragen nach sozialen Dienstleistungen und Infrastrukturen in überalterten Regionen.

In der Summe zeichnet sich damit ein Bild ab, dass eher von einer Abschwächung bisheriger Differenzen gekennzeichnet ist sowie einer neuen Binnendifferenzierung zwischen prosperierenden und aus verschiedenen Gründen benachteiligten Regionen, die nicht der alten Staatengrenze folgt.

Ausblick

Soziale Sicherung hat viele Facetten: bundesweit geltende Sicherungssysteme, von Kommunen und Bundesländern bereitgestellte soziale Dienstleistungen, das Handeln und die Lebensbedingungen der Menschen in diesen Sozialsystemen und vieles andere mehr.

In vielerlei Hinsicht nähern sich die neuen und die alten Bundesländer einander an. Im Sozialrecht gelten die meisten Regelungen für die gesamte Bundesrepublik. Eine der augenfälligsten Differenzierungen im Rentenrecht, die Ost-West-Unterscheidung bei den Rentenberechnung, läuft aus. Menschen sind bundesweit von politischen Entscheidungen etwa zur Höhe von Regelbedarfen in der Grundsicherung, zu Beitragssätzen oder zum Rentenniveau betroffen. Unterschiede existieren noch vielfach bei den Lebens- und Arbeitsbedingungen, was sich teils auch in Unterschiede in der sozialen Sicherung übersetzt. Der Trend scheint aber auch hier in eine Angleichung der Landesteile zu gehen.

Nichtsdestotrotz kommen teilweise noch die von Steffen Mau (2021) unlängst beschriebenen "Frakturen" zum Vorschein, d.h. "Brüche des gesellschaftlichen Zusammenhalts", die sich auch aus den Besonderheiten von Sozialstruktur ableiten lassen, teils verborgen liegen und doch langfristig wirksam werden können. Als ein Beispiel nennt Mau (2021) die "relative soziale Deklassierung", die für Ostdeutsche mit dem "Einwandern" in die wohlhabendere westliche Gesellschaft verbunden war, sowie das Ausbleiben einer wirklichen Aufstiegsmobilität nach der Wende.

Eine geringere Sichtbarkeit oder gar Auflösung anhaltender Unterschiede sollte nicht dazu verleiten, eine Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse oder das Erreichen sozialpolitischer Ziele schon als gegeben anzunehmen. Vielmehr sollte das Augenmerk benachteiligten Regionen in Ost und West gelten sowie auch den Unterschieden zwischen benachteiligten Regionen.

Weitere Inhalte

Dr. Florian Blank ist Referatsleiter des Referats Sozialpolitik des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung.

Dr. Sonja Blum ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrgebiet Politikfeldanalyse & Umweltpolitik am Institut für Politikwissenschaft der FernUniversität in Hagen, Aktuell beurlaubt zur Vertretung der Professur Vergleichende Politikwissenschaft und Politikfeldanalyse an der Universität Bielefeld.