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Außen- und Sicherheitspolitik Deutsch-französische Zusammenarbeit seit den 1950er Jahren

Hans Stark

/ 12 Minuten zu lesen

Deutschland und Frankreich sind Freunde, Nachbarn und Bündnispartner. An den unterschiedlichen außenpolitischen Interessen beider Staaten ändert das jedoch nichts. Ihre sicherheitspolitischen Herangehensweisen an Konflikte unterscheiden sich sogar grundlegend voneinander. Wo Deutschland Zurückhaltung übt, versucht Frankreich seine Rolle in einer neu geordneten Welt zu behaupten. Wo Paris gegenüber Washington auf Autonomie Wert legt, sucht Deutschland traditionell den transatlantischen Schulterschluss. Doch welche Auswirkungen hat der Krieg gegen die Ukraine auf die deutsch-französische Zusammenarbeit?

Es existieren etliche Reibungspunkte zwischen Deutschland und Frankreich. Die Zusammenarbeit im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik nimmt dabei einen zentralen Platz ein. Die strategische Kultur beider Länder könnte unterschiedlicher nicht sein und auch ihre Interessen sind nicht deckungsgleich, trotz ihrer geographischen Nähe und der Mitgliedschaft beider Partner in NATO und EU. Im November 2010 hat Frankreich die Konsequenz aus dieser Situation gezogen und privilegiert eine verteidigungspolitische Zusammenarbeit mit Großbritannien außerhalb des EU-Rahmens, an der Deutschland nicht beteiligt ist. Die Gründe für die französische Entscheidung, in der Verteidigungspolitik auf London zu setzen und Berlin nicht einzubeziehen, haben tiefe, bis weit in den Kalten Krieg reichende Wurzeln. Der Brexit und die angespannten Beziehungen zwischen Premier Boris Johnson und Präsident Emmanuel Macron können die Spannweite dieser Sonderbeziehung aber auch wieder begrenzen. Was aber nichts an der französischen Frustration über die deutsche Zurückhaltung ändert. Dies erklärt die Unstimmigkeiten zwischen Paris und Berlin bezüglich der aktuellen Krisenherde in Nordafrika und im Mittleren Osten, sowie in der Nuklearpolitik.

Unterschiedliche Positionen während des Kalten Krieges

Bereits in den fünfziger Jahren war die Kooperation zwischen beiden Ländern in der Nuklear- und vor allem der europäischen Verteidigungspolitik an unüberwindlichen Hindernissen gescheitert, insbesondere 1954 der Vertrag über eineInterner Link: Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Mit dem Interner Link: Élysée-Vertrag 1963 versuchten beide Länder erneut, eine verteidigungspolitische Zusammenarbeit ins Leben zu rufen. Die Bemühungen scheiterten jedoch an einer Reihe von Divergenzen: an der Sonderstellung, die Frankreich ab 1966 in der NATO einnahm, an der engen Ausrichtung der westdeutschen Sicherheitspolitik an den USA und an der Weigerung Frankreichs, seine Truppen an der NATO-Strategie der "Vorne-Verteidigung" zwischen Ruhrgebiet und Niedersachsen zu beteiligen. Außerdem unterschieden sich in den 70er und 80er Jahren die Konzepte von Paris und Bonn erheblich bei Fragen der Rüstungskontrollpolitik sowie der nuklearen und konventionellen Abrüstung.

Am 22. September 1984 stehen der französische Präsident Francois Mitterrand (links) und der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl (rechts) Hand in Hand, während sie bei einer deutsch-französischen Versöhnungszeremonie vor dem Friedhof von (© picture-alliance/AP)

Die sicherheitspolitischen Bestimmungen des Élysée-Vertrages konnten somit nicht eingehalten werden. Erst Ende der 80er Jahre, als sich die Ost-West-Spannungen zu lösen begannen, die Abrüstungspolitik durch die sowjetisch-amerikanische Annäherung unter Gorbatschow und Reagan eine neue Dynamik erfuhr und die deutsch-französische Beziehung unter Helmut Kohl und François Mitterrand verstärkt wurde, war zwischen Frankreich und der Bundesrepublik auch an eine Annäherung im militärischen Bereich zu denken. So wurden 1987 zum ersten Mal gemeinsame Manöver abgehalten. 1988 wurden das deutsch-französische Verteidigungssekretariat und die deutsch-französische Brigade gegründet.

Die neunziger Jahre: Zwischen Maastricht und dem Jugoslawien-Konflikt

Dieser unerwarteten Dynamik war auch die enge Abstimmung zwischen Kohl und Mitterrand nach der Wiedervereinigung 1990 zu verdanken, die in der Europapolitik in den 1992 unterzeichneten Interner Link: Vertrag von Maastricht mündete. Letzterer hatte eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik begründet, die weitgehend auf bilateralen Initiativen beider Staatsmänner fußte. Im gleichen Jahr verkündeten der Kanzler und der Staatspräsident die Schaffung des Eurocorps, das den Kern einer zu schaffenden europäischen Streitkraft bilden sollte. Diese Initiative markiert gleichzeitig aber auch schon den Höhe-, wenn nicht sogar den Endpunkt der bilateralen Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik, zumindest was die 90er Jahre betrifft. Denn in der Tat brachen schon unmittelbar nach der Unterzeichnung des Vertrages von Maastricht die alten Divergenzen wieder auf, diesmal jedoch im Kontext einer radikal gewandelten politischen Landschaft in Europa.

In den Jahren 1992 bis 1998 überwogen die sicherheitspolitischen Gegensätze zwischen beiden Ländern. Insbesondere konnten sich Paris und Bonn lange Zeit nicht auf eine gemeinsame Vorgehensweise im Jugoslawienkonflikt einigen, der zwischen 1991 und 1999 wie ein dunkler Schatten auf den Bemühungen der Europäer lag, ihre Verteidigungspolitik stärker zu integrieren. Die Bundesrepublik hatte von Beginn der 90er Jahre an die serbische Expansionspolitik vehement kritisiert und gleichzeitig die Unabhängigkeitsbestrebungen der Slowenen, Kroaten und Bosniaken unterstützt, während Frankreich ein Auseinanderbrechen Jugoslawiens als eine Katastrophe für den Balkan empfand und daher Serbien als Ordnungsmacht akzeptierte und diplomatisch unterstützte.

Diese unterschiedliche Herangehensweise, die Ende 1991 in die unilaterale Anerkennung der Unabhängigkeit Sloweniens und Kroatiens durch die Bundesregierung mündete, hatte zu einem schweren Zerwürfnis zwischen Paris und Bonn geführt, das nur durch das gemeinsame Interesse an einem Gelingen des Maastrichter Vertrages kanalisiert werden konnte. Damit einher ging auch die Frage der Beteiligung deutscher Bundeswehr-Einheiten an internationalen Kampfeinsätzen. Diese Frage, die erst 1994 durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts geklärt und politisch zudem erst 1999 konkret umgesetzt werden konnte, hat die sicherheitspolitischen Divergenzen zwischen Frankreich und der Bundesrepublik erheblich vertieft.

Das Kampfeinsätzen traditionell sehr offen gegenüberstehende Frankreich (beispielsweise zahlreiche Operationen der französischen Armee in Afrika) hat die zögerliche und fast immer negative Haltung Deutschlands gegenüber der Beteiligung deutscher Soldaten an friedenserhaltenden Militäreinsätzen nie akzeptiert und auch nie nachvollziehen können. Paris sieht in dem Gebaren der Bundesrepublik weniger den Ausdruck einer noblen Geisteshaltung, die sich an der Last der eigenen Geschichte orientiert, als vielmehr das egoistische Verhalten einer regionalen Großmacht, die sich weigert, geopolitische Verantwortung für die internationale Stabilität in einem Maße zu übernehmen, das ihrer industriellen, wirtschaftlichen und demografischen Machtstellung entspricht.

Darüber hinaus vertraten beide Länder in einer ganzen Reihe sicherheitspolitisch relevanter Fragen grundverschiedene Positionen. So kritisierte die Bundesregierung verschiedene, mit ihr nicht abgesprochene Entscheidungen des 1995 neugewählten Staatspräsidenten Jacques Chirac: die Wiederaufnahme von Nukleartests im Pazifik und vor allem die Professionalisierung der französischen Armee – ein eindeutiger Hinweis auf das Ansinnen Frankreichs, sich als globale Militärmacht zu positionieren und sich noch stärker als zuvor an internationalen Militäreinsätzen zu beteiligen.

Zuletzt vertraten beide Länder auch unterschiedliche, in sich widersprüchliche und vor allem kaum miteinander zu vereinbarende Positionen hinsichtlich der sicherheitspolitischen Architektur des Westens nach dem Ende des Kalten Krieges. Deutschland bemühte sich, Loyalität gegenüber den USA zu demonstrieren, und legte daher großen Wert auf die verteidigungspolitische Führungsrolle der NATO in Europa. Bonn befürwortete insbesondere eine schnelle Interner Link: Ausdehnung der NATO nach Osten und die Integration der ehemaligen kommunistischen Nachbarn Zentraleuropas in die atlantischen Strukturen. Hingegen widersetzte sich die Bundesrepublik nach Kräften der von den USA gewünschten geografischen Ausdehnung des Einsatzgebietes der NATO außerhalb der Grenzen ihres eigentlichen Mandatsgebietes. Frankreich nahm exakt die Gegenposition dazu ein. Es befürwortete eine politische Autonomie der EU gegenüber Amerika und eine Unabhängigkeit der europäischen Sicherheitspolitik gegenüber der NATO, deren Ausdehnung nach Osten Paris zu bremsen versuchte. Andererseits teilte es den Wunsch der Amerikaner, die NATO weltweit militärisch tätig werden zu lassen. Kurzum, in praktisch allen verteidigungspolitischen Fragen, die Europa und die Welt betrafen, hatten Bonn und Paris unterschiedliche Positionen eingenommen.

Die Kriege im Kosovo, im Irak, in Afghanistan und in Libyen

Die von Staatspräsident Jacques Chirac und Premierminister Tony Blair 1999 initiierte Interner Link: "Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik" (ESVP) wurde von Kanzler Schröder unterstützt. Nach dem Kosovo-Krieg 1999, der die militärischen Defizite der Europäer klar zu Tage brachte, wurde sie im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft in die europäischen Verträge eingebracht. Dank der von Schröder forcierten "Normalisierung" der deutschen Sicherheitspolitik, die sich manifestierte in der Teilnahme der Bundeswehr an Einsätzen etwa im Kosovo, in Mazedonien, in Afghanistan, im Kongo und am Horn von Afrika, kam es zu einer Reihe von gemeinsamen Missionen deutscher und französischer Truppen und somit zu einer Zusammenarbeit beider Länder in sicherheitspolitisch relevanten Fragen.

Auch in der Frage der weiteren Osterweiterungen der NATO (2003) und der EU (2004) waren die Positionen der Partner deckungsgleich. Spektakulärer Höhepunkt der deutsch-französischen Annäherung in Sicherheitsfragen war die gemeinsame Ausrichtung auf Russland („Friedensachse Paris-Berlin-Moskau“) sowie damit einhergehend eine enge Abstimmung der Positionen beider Länder gegenüber den USA. Die Angleichung der Standpunkte gegenüber Washington mündete zunächst in eine Solidaritätsbekundung nach den Terroranschlägen vom 11. September und in die Beteiligung am Einsatz in Afghanistan, zwei Jahre später jedoch in die strikte Ablehnung der amerikanischen Intervention im Irak.

Diese Wende war jedoch nur von kurzer Dauer. Mit der Machtübernahme Angela Merkels 2005 knüpfte Deutschland wieder an seine traditionelle Politik der "Kultur der Zurückhaltung" an, was Militäreinsätze der Bundeswehr betrifft. Zwar beteiligten sich deutsche Soldaten noch an einem zweiten EU-Militäreinsatz im Kongo (2006), jedoch nicht an dem von Frankreich gewünschten und geführten EU-Einsatz im Tschad (2008–2009). Außen- und sicherheitspolitisch räumte die Bundesregierung wieder der NATO und dem bilateralen Verhältnis zu den USA Priorität ein. Unter der Präsidentschaft von Nicolas Sarkozy (2007–2012) zog Frankreich daraus die Konsequenzen und kehrte 2009 in die integrierte Militärstruktur der NATO zurück (ohne dass dies von offiziellen Gesprächen zwischen der Kanzlerin und dem Präsidenten begleitet worden wäre).

Ende 2010 hat Frankreich mit Großbritannien ein bilaterales Verteidigungsabkommen geschlossen, das weit über das hinausgeht, was je zwischen Deutschen und Franzosen vereinbart worden war. Die Zusammenarbeit zwischen Paris und London hat der seit einigen Jahren vor sich hin dümpelnden ESVP (heute Interner Link: GSVP) womöglich den Todesstoß versetzt, zumindest was ihre militärische Dimension anbelangt. Höhepunkt dieser absehbaren Entwicklung war die Enthaltung Deutschlands im UN-Sicherheitsrat im März 2011, als die UNO mit einer Resolution dem von Frankreich initiierten Militäreinsatz gegen das libysche Regime von Muammar Gaddafi die völkerrechtliche Legitimation gegeben hat.

Die deutsch-französische Sicherheitspartnerschaft seit 2011

2011 stand Deutschland sicherheitspolitisch in einer Randposition, auch da sich in der NATO ein Führungstrio aus den USA, Großbritannien und Frankreich gebildet hatte. Nach den Wahlen 2013 hat die Bundesrepublik bei der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 Konsequenzen gezogen und sich öffentlich zu einem stärkeren Engagement in der Außen- und Sicherheitspolitik bekannt. Aus dieser Neuorientierung ergaben sich Initiativen, die auch in Frankreich gutgeheißen wurden, insbesondere die Verhandlungen mit Russland und der Ukraine im Rahmen des "Normandie-Formats" ab 2014, sowie die Entsendung von insgesamt bis zu Interner Link: 10.000 Bundeswehrsoldaten nach Mali seit 2015 , im Rahmen der UN-Mission MINUSMA und der EU-Ausbildungsmission EUTM Mali.

Auch die Zusammenarbeit beider Länder in der Rüstungsindustrie wurde verstärkt. 2017 gaben Merkel und Macron bekannt, einen deutsch-französischen Kampfjet zu entwickeln, an dem sich auch Belgien und Spanien beteiligen. Daraus entwickelte sich das Großprojekt Futur Combat Air System (FCAS), das 2019 in Form eines Rahmenabkommens ins Leben gerufen wurde. 2018 unterzeichneten die Verteidigungsministerinnen beider Länder zudem eine Absichtserklärung zur Rüstungskooperation für das Main Ground Combat System (MGCS). In Zuge dieses deutsch-französischen Projekts soll nicht nur ein neuer Panzer, sondern ein komplett vernetztes Bodenkampfsystem entwickelt werden. Dieses System stellt an beide Staaten und ihre Armeen hohe Anforderungen – auch auf finanzieller Ebene. Daher plädiert Frankreich für eine offensiv ausgerichtete Rüstungsexportpolitik. Die Bundesregierung, sowohl unter Merkel als auch unter Scholz, ist diesbezüglich restriktiver – eine Haltung, die aus französischer Sicht die Realisierung beider Projekte gefährdet.

Am 10.04.2022 stehen nigrische Spezialkräfte, die von der Bundeswehr ausgebildet werden, für die militärischen Ehren der deutschen Verteidigungsministerin in Tillia bereit. (© picture-alliance/dpa)

Auch die politische Ausrichtung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) sorgt für Dissens auf beiden Seiten des Rheins. Aus französischer Sicht sollte die ESVP vor allem militärisch effizient und gegenüber der Nordatlantischen Allianz weitgehend autonom sein. Daher plädiert Paris für mehr Flexibilität bei ESVP-Projekten, die nur von den Staaten getragen werden sollten, die auch die Mittel und den Willen haben, die ESVP zu entwickeln. Um diese Interessen durchzusetzen, hat Macron 2017 die "Europäische Interventionsinitiative" (EI2) initiiert, an der mittlerweile zwölf EU-Länder sowie trotz des Brexits das Vereinigte Königreich teilnehmen. Deutschland ist zwar Teilnehmer dieses Forums, zieht aber die Interner Link: "Ständige Strukturierte Zusammenarbeit" (SSZ) vor, die alle EU-Staaten umfasst und somit die politische Kohäsion der EU stärkt. Es gibt aber auch Parallelen zwischen beiden Projekten, die beide darauf zielen, die europaweite Synchronisierung der nationalen Streitkräftestrukturen zu stärken und die Durchführung gemeinsamer Rüstungsprojekte zu fördern. Unklar bleibt, wie unabhängig sich die EU von den USA machen soll. Macron wirbt für das Konzept der "strategischen Autonomie", das in Deutschland unter der Regierung Merkel auf Widerstand gestoßen ist. Wie sich die Regierung Scholz dazu verhält, ist noch nicht abzusehen – auch wenn beide Länder gemeinsam für das Projekt eines "Strategischen Kompasses" (SK) eintreten. Die Vorarbeiten dazu wurden bereits unter der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020 geleistet. Aber das Konzept an sich wurde erst 2022 unter der französischen EU-Ratspräsidentschaft abgeschlossen. Der SK soll den Anspruch der EU stärken, als sicherheitspolitisch relevanter Partner auf der Weltbühne aufzutreten und die strategische Autonomie der EU zu vertiefen. Er soll die kommenden Krisen (bis 2030) erkennen und die EU darauf vorbereiten sie zu meistern. Der "Strategische Kompass" ist also eine Art Verteidigungs-Weißbuch, an dem sich die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik unter der informellen Führung des deutsch-französischen Tandems ausrichten soll.

Damit sind aber nicht alle deutsch-französischen Missverständnisse in der Sicherheitspolitik ausgeräumt. Nach dem Brexit steht Paris einer militärischen Zusammenarbeit mit Berlin zwar aufgeschlossener gegenüber, erwartet aber von Deutschland mehr Einsatz und mehr Flexibilität, was die Entsendung der Bundeswehr in Kampfeinsätze der EU und der NATO außerhalb der europäischen Grenzen betrifft. Für Berlin ist Paris der wichtigste Partner in Europa, aber aus deutscher Sicht ist eine Abkoppelung von den USA ein schwerer Fehler. Daher bringt die Bundesregierung den französischen EU-Initiativen eine gewisse Portion Misstrauen entgegen. Berlin ist nur bereit, in die deutsch-französische Sicherheitspartnerschaft zu investieren, solange sie die Kohäsion der NATO und die transatlantische Zusammenarbeit nicht schwächt.

Nach der Zeitenwende

Mit der russischen Invasion der Ukraine, der russischen Besetzung weiter Gebiete im Osten und dem Süden der Ukraine und dem flächendeckenden Beschuss ukrainischer Städte durch die russische Armee steht die deutsch-französische Sicherheitspartnerschaft vor völlig neuen Aufgaben. Die Invasion vom 24. Februar 2022 markiert das Ende des Versuchs einer friedlichen und konstruktiven Zusammenarbeit mit Moskau. Der Einschnitt dieser Zeitenwende ist für die Verteidigungspolitik beider Länder massiv, geht jedoch für Berlin tiefer als für Paris.

Auch wenn die finanzielle und materielle Ausstattung der französischen Armee in der Vergangenheit durchaus Anlass zu Kritik gab, hat Frankreich stets ungefähr 1,8 % seines Bruttoinlandsprodukts in den Verteidigungshaushalt investiert, was die Wehrhaftigkeit des Landes insgesamt garantierte und ihm ermöglichte, insbesondere in Afrika Kampf- und Militäreinsätze durchzuführen. In der Zukunft ist davon auszugehen, dass Frankreich sich stärker auf die Bedürfnisse der territorialen Landesverteidigung im Rahmen der NATO konzentrieren wird.

Für die Bundesrepublik, deren Verteidigungsausgaben über lange Jahre 1,3 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überstiegen, stellt die Bedrohung durch die russische Expansionspolitik eine bei weitem höhere Herausforderung dar. Und dies, obwohl der Verteidigungshaushalt seit 2014 unter den CDU-Ministerinnen Ursula von der Leyen und Annegret Kramp-Karrenbauer von etwa 32 Milliarden Euro auf aktuell 50 Milliarden gestiegen ist. Rückblickend erscheint die Bundeswehr in den Jahren 1990–2014 unterfinanziert.

Kanzler Olaf Scholz kündigte im Bundestag am 27. Februar 2022 in seiner Externer Link: Zeitenwende-Rede an, den Verteidigungshaushalt zeitnah zu erhöhen. Mit der Einigung zwischen der Ampel-Regierung und der CDU/CSU Ende Mai 2022 auf ein Interner Link: Sondervermögen von 100 Milliarden Euro erhöht sich der Verteidigungshaushalt auf 2 % des Bruttoinlandsprodukts und wird jährlich auf etwa 70 Milliarden Euros anwachsen. Mit diesem Volumen könnte die Bundeswehr zur führenden Streitkraft in Europa werden, vorausgesetzt, das Beschaffungswesen wird, wie geplant, reformiert und rationalisiert.

Am 24.05.2022 trifft die neue französische Außenministerin Catherine Colonna (links) die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock (rechts) in Berlin. Sie betonen die Wichtigkeit der deutsch-französischen Zusammenarbeit auch vor dem Hintergrund des Krieges gegen die Ukraine. (© picture-alliance/AP)

Dieser Paradigmenwechsel könnte nicht nur die deutsch-französischen Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik stärken. Die Bundesrepublik wird den Fokus wahrscheinlich auf die Sicherheitsbedürfnisse ihrer östlichen NATO-Partner richten und insbesondere die Präsenz deutscher Truppen im Baltikum erhöhen. Daher konzentriert sich Deutschland in erster Linie auf die verteidigungspolitische Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten, deren Militärpräsenz in Osteuropa als wichtigste Sicherheitsgarantie gilt.
So verwundert es auch nicht, dass die Bundesregierung sich noch Ende Februar für den Kauf amerikanischer F-35-Kampfjets und nicht französischer Rafale entschieden hat, um die altersschwachen Tornados kurzfristig zu ersetzen. Dennoch bleibt die sicherheitspolitische Zusammenarbeit für Deutschland und Frankreich eine Priorität. Hier ist erneut auf die Zusammenarbeit zwischen Paris und Berlin im Rahmen des Projekts des Futur Combat Air System (FCAS) hinzuweisen. Ab 2040 soll es in Deutschland den Eurofighter und in Frankreich die Rafale ersetzen.

Ein weiteres Großprojekt deutsch-französischer Rüstungszusammenarbeit ist, wie ebenfalls schon angeführt, das Main Ground Combat System (MGCS), mit dem Ziel der Entwicklung und Produktion eines neuen Kampfpanzers, der ab 2035 in Deutschland den Leopard 2 und in Frankreich den Leclerc ablösen soll. Während beim FCAS-Projekt Frankreich die Führungsrolle übernommen hat, tut dies Deutschland im Rahmen des MGCS. Die rüstungspolitische Zusammenarbeit liegt hier federführend bei Rheinmetall, Krauss-Maffei Wegmann und Nexter. Gleichzeitig wird das Projekt vom deutsch-französischen Forschungsinstitut Saint-Louis (ISL) begleitet. FCAS und MGCS wurden zwar schon 2017/2018 in die Wege geleitet, litten aber seitdem unter ungewissen finanziellen Perspektiven, insbesondere auf deutscher Seite. Diese Ungewissheit sollte durch die massive Aufstockung des deutschen Verteidigungshaushalts aus dem Weg geräumt sein.

Die Intensivierung der deutsch-französischen Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik ist auch wegen dieser beiden Schlüsselprojekte sehr wahrscheinlich. Zudem deutet sich zuletzt auch ein Paradigmenwechsel der deutschen Position zur Interner Link: nuklearen Abschreckung und somit eine Annäherung an die französische Position an.

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Hans Stark ist Professor an der Universität Paris-Sorbonne und Generalsekretär des Cerfa im Institut français des relations internationales (Ifri), Paris.