Beamtenversorgung | Rentenpolitik | bpb.de

Basis für das Beamtenversorgungsrecht sind die im Grundgesetz (Artikel 33) festgelegten "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" (Das Beamtenverhältnis ist ein lebenslängliches Dienst- und Treueverhältnis). Die Beamtenversorgung ist dementsprechend durch das Alimentationsprinzip charakterisiert; hiernach hat der Staat die Pflicht, den Unterhalt seiner Beamten und deren Angehörigen während und nach der Dienstzeit durch angemessene Bezüge, bzw. in anderen Fällen wie z. B. Krankheit durch entsprechende Beihilfen sicherzustellen. Beamte erhalten dazu im Alter eine Pension (= Ruhegehalt).

Grundlagen

Die Altersversorgung von Beamten in Deutschland liegt beim Bund (für die Bundesbeamten) und bei den Ländern (die Länder auch für die Kommunen). Das vormalige Beamtenversorgungsgesetz kann aber immer noch als Rahmen für die Versorgung für die Versorgungsempfänger des Bundes, der Länder, der Gemeinden sowie der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts angesehen werden. Dies gilt auch für Beamte, die bei den Aktiengesellschaften in den privatisierten Bereichen der Post, Postbank, Telekom und Bahn beschäftigt sind bzw. waren. Auf die besonderen Bedingungen in den Bundesländern gehen wir hier nicht ein, die Abweichungen sind bezüglich der Alterssicherung aber eher gering.

Der Leistungsbereich der Beamtenversorgung umfasst im vorliegenden Kontext vor allem die Zahlung von Ruhegehältern wegen Erreichen der Altersgrenzen oder wegen Dienstunfähigkeit sowie von Leistungen an Hinterbliebene. Finanziert wird die Beamtenversorgung aus den Haushalten der jeweils zuständigen Gebietskörperschaft, d. h. im Kern aus Steuermitteln.

Eigene Beiträge müssen die Beamten nicht entrichten, so dass die Brutto-Nettorelationen bei den Beamtengehältern deutlich günstiger als bei den beitragspflichtigen Arbeitern und Angestellten ausfallen. Ob wegen der Beitragsfreiheit die Bruttoverdienste von Beamten entsprechend niedriger liegen, bzw. ob die Bruttoverdienste von Angestellten, die die gleichen Tätigkeiten wie Beamte übernehmen, entsprechend höher, lässt sich empirisch im Detail nicht hinreichend klären, ist in der Tendenz aber sicher zutreffend.

Versorgungsempfänger

Anfang 2017 gab es rund 1,6 Millionen Versorgungsempfänger bei Bund, Ländern und Gemeinden sowie bei Bahn, Post und im mittelbaren öffentlichen Dienst (vgl. Abbildung "Versorgungsempfänger nach Beschäftigungsbereichen am Jahresanfang 2017"). Mehr als die Hälfte (53,8 %) dieser Personengruppe war zuvor bei den Ländern beschäftigt, da die Länder für die großen und personalintensiven Bereiche Innere Sicherheit und Justiz (Polizei, Richter) sowie Bildung (Lehrer und Hochschullehrer) verantwortlich sind.

Eine große, allerdings stark rückläufige Bedeutung haben die Versorgungsempfänger auch bei den ehemaligen Bundesunternehmen Bahn und Post (Bundespost und Telekom), währenddessen sowohl beim Bund als auch bei den Gemeinden Zahl und Anteil der Beamten und entsprechend der Versorgungsempfänger weniger stark ins Gewicht fallen.

Verfolgt man die Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger seit 1980, so sind es wiederum die Länder, die den stärksten Anstieg aufweisen. Die Bildungsexpansion seit 1970 wie auch die Verstärkung der Polizei haben zu einer deutlichen Erhöhung der Zahl der Beamten in diesen Bereichen geführt, der im Zeitverlauf dann die Versorgungsempfänger folgen (vgl. Abbildung "Versorgungsempfänger nach Beschäftigungsbereichen 1980 − 2017")

Ausgabenvolumen

Die Leistungen der Beamtenversorgung summieren sich nach den Berechnungen des Sozialbudgets der Bundesregierung im Jahr 2017 auf ein Gesamtvolumen von 57,6 Milliarden Euro. Dies entspricht 5,7 Prozent aller Sozialleistungen bzw. 1,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Das Statistische Bundesamt weist für 2016 Versorgungsausgaben von insgesamt 49,8 Milliarden Euro aus, die zum überwiegenden Teil die Haushalte der Länder belasten und in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen sind (Abbildung "Versorgungsausgaben nach Beschäftigungsbereichen 1994 − 2016")

Berechnungsverfahren und Höhe der Pensionen

Die Alterssicherung der Beamten ist als sog. bifunktionales System ausgestaltet. Damit ist gemeint, dass das Ruhegehalt sowohl Regelsicherung als auch gleichzeitig eine (betriebliche) Zusatzversorgung sein soll (also sozusagen gleichzeitig die erste und zweite Säule umfasst). Infolge dieser doppelten Zielsetzung ist das Versorgungsniveau von vornherein deutlich höher als bei der Rentenversicherung, die sich nur als Regelsicherung versteht.

Zwar können GRV-Rentner noch zusätzlich eine Betriebsrente erhalten, so dass sich auch ihr Versorgungsniveau erhöht. Aber diese Aufstockung fällt in aller Regel niedrig aus und gilt zudem keinesfalls obligatorisch, sondern nur dann, wenn überhaupt eine Betriebsrente gewährt wird, was in vielen Fällen gar nicht geschieht (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung). Bei der Beamtenversorgung hingegen greift diese Bifunktionalität automatisch und für alle.

Die Berechnung des Ruhegehalts orientiert sich an der Dienstzeit und an der Höhe der letzten (ruhegehaltsfähigen) Dienstbezüge. Zur ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zählen insbesondere Zeiten in einem Beamtenverhältnis, in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst sowie (in begrenztem Umfang) Ausbildungszeiten. Vorausgesetzt wird, dass das letzte Gehalt mindestens zwei Jahre vor der Pensionierung bezogen wurde.

Der Unterschied zur Rentenversicherung ist offensichtlich: Während bei der GRV die Entgeltpunkte die lebensdurchschnittliche Einkommensposition widerspiegeln (vgl. Interner Link: Rentenberechnung), ist bei der Beamtenversorgung das letzte Entgelt entscheidend. Das letzte Entgelt ist aber in aller Regel mit der im Lebensverlauf höchsten relativen Einkommensposition identisch (so bei einem karriereförmigen Berufsverlauf und gerade bei einer Beamtenbesoldung, die sich auch nach dem Lebensalter bzw. dem Senioritätsprinzip richtet) und liegt damit oberhalb der lebensdurchschnittlichen Einkommensposition.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Beamtenversorgung im Unterschied zur GRV keine Beitragsbemessungs- und Leistungsbemessungsgrenze kennt, so dass alle, also auch sehr hohe Einkommen, im Alter abgedeckt werden.

Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr der Dienstzeit 1,794 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge, es kann aber den Wert von 71,75 Prozent nicht übersteigen, so dass nach 40 Jahren der höchstmögliche Wert erreicht wird. Wird nur Teilzeit gearbeitet, so vermindert sich der Jahressatz von 1,794 Prozent um den entsprechenden Teilzeitfaktor. Ruhegehaltsempfänger erhalten außerdem wie die aktiven Beamten ein Weihnachtsgeld (Die Sonderzahlung beträgt etwa ein Viertel der monatlichen Versorgungsbezüge, ist nicht dynamisiert und unterliegt der Beitragspflicht zur Pflegeversicherung). Die Höhe der Ruhegehälter wird entsprechend der Beamtenbesoldung dynamisiert.

Die Beamtenversorgung sieht darüber hinaus einen Anspruch auf eine Mindestversorgung in Form eines Mindestruhegehaltes vor, der nach 5 Dienstjahren erreicht wird. Dies gilt aber nicht für Beamte auf Zeit, die gegebenenfalls nach ihrem Ausscheiden in der Gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert werden. Die Mindestversorgung beträgt 35 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge oder 65 Prozent der Endstufe in der Besoldungsgruppe A4. Dies entspricht in etwa 1.620 Euro (für NRW/brutto/ledig). Analog dazu gibt es in der BV auch eine Mindesthinterbliebenensicherung.

Beamtenpensionen und Altersrenten der GRV im Vergleich

Im Ergebnis dieser Komponenten kommt es zu deutlich höheren Ruhegehältern in der Beamtenversorgung gegenüber den Versichertenrenten der GRV. Allerdings unterliegen die Beamtenpensionen voll der Besteuerung, während bei den GRV-Rentnern die Besteuerung erst schrittweise eingeführt wird (vgl. Interner Link: Rentenanpassung).

Bei einem Vergleich von Renten und Pensionen ist auch noch zu beachten: Im Ruhestand lebende Beamte (wie auch die aktiven Beamten) erhalten für die Kosten ihrer gesundheitlichen und pflegerischen Versorgung einen Zuschuss des Dienstherren (Beihilfe). Da die Beihilfe aber nur einen Teil der Kosten abdeckt (in der Regel 70 %), müssen sich die Betroffenen ergänzend in einer privaten Kranken- und Pflegeversicherung absichern. Die Beiträge dafür müssen selbst bezahlt werden. Dies gilt auch für Hinterbliebene. Die Nettopensionen mindern sich also noch um die Steuern und die Beiträge zur privaten Kranken- und Pflegeversicherung.

Werden neben einer Beamtenpension weitere Einkünfte erzielt, so kommt es zu einer Kürzung der Pensionsleistungen. So bestehen diverse Verrechnungsregelungen mit gleichzeitig erzieltem Erwerbseinkommen sowie gegebenenfalls mit Renten aus der GRV sowie Betriebsrenten und Alterseinkünften aus berufsständischen Versorgungseinrichtungen. Beamtenpensionen und Renten aus der GRV und womöglich Betriebsrenten treffen immer dann zusammen, wenn es erst im Laufe des Erwerbslebens, z. B. nach einer Tätigkeit als Angestellte(r) zu einer Verbeamtung kommt. Die in der ersten Phase der Berufstätigkeit erworbenen Rentenanwartschaften bleiben dann erhalten, entsprechend mindert sich jedoch die Pension, um eine Überversorgung zu vermeiden.

Die Strukturunterschiede in den Leistungsprinzipien zwischen Beamtenversorgung und GRV spiegeln sich sowohl im Versorgungsniveau als auch in der Schichtung der Alterseinkommen wider. Sie zeigen eine klare Besserstellung der ehemaligen Beamten bzw. ihrer Hinterbliebenen:

• Die Sicherungsqualität der Mindestruhegehälter in der Beamtenversorgung kann exemplarisch an einer Gegenüberstellung mit den GRV-Renten verdeutlicht werden: Demnach lagen 2016 fast 80 Prozent aller Versichertenrenten für Männer und sogar rund 99 Prozent aller Versichertenrenten für Frauen unter dem Mindestruhegehaltsbetrag der Beamtenversorgung von 1.600 Euro (brutto/ledig). Bei diesem Vergleich muss berücksichtigt werden, dass es sich bei den gesetzlichen Renten um Zahlbeträge handelt (also bereits abzüglich der Sozialversicherungsbeiträge, nicht aber der Steuern), während die Pensionen in Bruttowerten ausgewiesen sind.

• Die durchschnittlichen Brutto-Ruhegehaltsbezüge bei Bund, Ländern und Gemeinden liegen bei den Männern (2016) bei fast 3.000 Euro. Bei den Frauen liegen die Bezüge niedriger − bei etwa 2.400 Euro (vgl. Abbildung "Durchschnittliche Ruhegehaltsbezüge der Beamten 2017"). Die Durchschnittshöhe der Renten aus der GRV liegt weit niedriger − auch dann wenn viele Versicherungsjahre vorliegen (vgl. Interner Link: Durchschnittliche Altersrenten).

Bei dem Vergleich der Durchschnittsgrößen ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Unterschiede auch auf strukturellen Faktoren beruhen: Das Einkommensniveau der Beamten ist höher als das der in der GRV versicherten Arbeitnehmer, da die Beschäftigten im Beamtenstatus weit überwiegend mit höherwertigen Tätigkeiten beauftragt sind und einen qualifizierten schulischen und beruflichen Abschluss aufweisen. So befinden sich in den Gebietskörperschaften die Mehrzahl der Versorgungsempfänger im höheren und gehobenen Dienst (z. B. in den Bundesländern 85 %) (vgl. Tabelle "Versorgungsempfänger der Gebietskörperschaften 2016 nach Besoldungsgruppen").

In den ehemaligen Staatsbetrieben hingegen dominieren die Beschäftigten im unteren und mittleren Dienst (so bei der Post mit 83,3%). Deshalb liegt der Anteil der Ruhegehaltsempfänger bei der Post mit einer Pension von 3.000 Euro und mehr mit 7,3 Prozent weit unter dem Durchschnitt der Ruhegehaltsempfänger im gesamten öffentlichen Dienst.

Zudem kennt die Beamtenversorgung keine Beitrags- und Leistungsbemessungsgrenze. Auch wird, wie bereits erwähnt, im bifunktionalen System der Beamtenversorgung das Ruhegehalt nicht noch durch Leistungen der betrieblichen Altersversorgung aufgestockt, wie dies bei Arbeitern und Angestellten häufig der Fall ist.

Besoldungsgruppen	insgesamt	darunter:
		Bund	Länder	Gemeinden	Post
A1 - A5 (einfacher Dienst)	4,8	0,8	0,5	0,6	21,3
A6 - A9 (mittlerer Dienst)	32,2	47,1	13,8	24,8	62,0
A10 - A13 (gehobener Dienst)	41,4	30,0	55,3	45,9	15,3
A14, B, R, W, C (höherer Dienst)	21,6	22,0	30,4	27,3	1,5

Quelle: Berechnungen nach: Statistisches Bundesamt 2018

Altersgrenzen und Dienstunfähigkeit

Die Regelaltersgrenze steigt in der Beamtenversorgung seit 2012 − vergleichbar zur Rentenversicherung - schrittweise von 65 Jahren auf 67 Jahre an (vgl. Interner Link: Altersgrenzen, Alterserwerbstätigkeit). Für Beamte der Polizei und für Einsatzkräfte der Berufsfeuerwehr oder in Justizvollzugsanstalten gilt eine besondere Altersgrenze von 60 Jahren. Auch für Berufssoldaten gelten besondere, niedrigere Altersgrenzen, die je nach Dienstgrad und Beschäftigungsbereich variieren.

Vergleichbar zur Rentenversicherung gibt es noch Möglichkeiten eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Dienst: Zwei Jahre vor der Regelaltersgrenze kann ein "Ruhestand auf Antrag" gewährt werden. Für Schwerbehinderte liegt diese Antragsaltersgrenze fünf Jahre vor der Regelaltersgrenze. Bei einer vorgezogenen Pension werden Versorgungsabschläge in Höhe von 0,3 Prozent je Monat bzw. 3,6 Prozent je Jahr abgezogen. Für Schwerbehinderte betragen die Abschläge maximal 10,8 Prozent.

Dienstunfähigkeit liegt vor, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen oder aufgrund seines körperlichen Zustandes dauerhaft unfähig ist, die dienstlichen Pflichten zu erfüllen. Die Versetzung in den Ruhestand erfolgt, wenn aufgrund eines ärztlichen Gutachtens die Dienstunfähigkeit attestiert worden ist, eine anderweitige Verwendung nicht möglich ist oder keine nur "begrenzte Dienstunfähigkeit" vorliegt. Bei einer "begrenzten Dienstunfähigkeit" wird in Analogie zur teilweisen Erwerbsminderung davon ausgegangen, dass ein Beamter unter Beibehaltung des bisherigen Amtes die Dienstpflichten noch mindestens mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann. Auch bei einer Dienstunfähigkeit, sofern sie mehr als zwei Jahre vor der Regelaltersgrenze erfolgt, werden Abschläge bis zu maximal 10,8 Prozent in Anrechnung gebracht.

Der Anteil der Beamten, die wegen Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand getreten sind, lag in den 1990er Jahren auf einem sehr hohen Niveau (vgl. Abbildung "Versorgungszugänge nach Gründen 1995-2016").

Ein Beispiel

Im Jahr 1999 gingen 62,1 Prozent der ehemaligen Lehrer im Schuldienst der Länder wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand (bezogen auf alle Ruhestandseintritte dieser Lehrer 1999). Seit Anfang 2000 hat die Bedeutung der Dienstunfähigkeit jedoch abgenommen, ein Grund dafür dürfte die Einführung von Abschlägen sein. Im Gegenzug gehen immer mehr Beamte erst mit 65 Jahren in den regulären Ruhestand. So haben von den Beamten der Länder insgesamt im Jahr 2016 28,7 Prozent die Regelaltersgrenze in Anspruch genommen und 13,3 Prozent den vorgezogenen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Stark zugenommen hat aber insbesondere die Inanspruchnahme eines vorgezogenen Ruhegehaltes (mit Abschlägen!).

Zukünftige Finanzierungsbelastungen

Für die Zukunft lässt sich ein stark steigender Finanzaufwand für die Beamtenversorgung voraussagen. Dies ist insbesondere auf die vor allem in den 70er Jahren erfolgten vielen Neueinstellungen vor allem in den Ländern und mit Schwerpunkten im gehobenen und höheren Dienst zurückzuführen. Diese Beamtinnen und Beamten werden in den nächsten Jahren aus dem aktiven Dienst ausscheiden, während auf der anderen Seite der Personalbestand im öffentlichen Dienst seit Jahren rückläufig ist. Projektionen deuten den Trend einer wachsenden Zahl von Versorgungsempfängern an . Es ist abzusehen, dass die Pensionszahlungen zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte führen werden. Ein immer größer werdender Teil der Steuereinnahmen muss daher für die Finanzierung von Ruhegehältern und Hinterbliebenengeld ausgegeben werden.

Einzelne Bundesländer und auch der Bund sind deshalb dazu übergegangen, durch Einrichtung von Pensionsfonds für neu eingestellte Beamte die Versorgungsausgaben teilweise "vorzufinanzieren". Wenn das Pensionsalter erreicht ist, sollen dann diese Rücklagen schrittweise aufgelöst werden. Allerdings erfolgen die Zahlungen in diese Pensionsfonds teilweise nur "nach Kassenlage".

Einschnitte bei der Beamtenversorgung und die Zukunft des Systems:

Wie bei der Rentenversicherung so ist es auch bei der Beamtenversorgung in den zurückliegenden Jahren zu erheblichen Einschnitten ins Leistungsniveau gekommen. Politisches Ziel war es dabei, es zwar bei den unterschiedlichen Systemen zu belassen (also die gesonderte Beamtenversorgung weiterzuführen), aber die Belastungen, die die Rentner der GRV zu tragen haben, "wirkungsgleich" auf die Beamtenversorgung zu übertragen.

Zu erwähnen sind hierbei insbesondere:

• Absenkung des Höchstversorgungssatzes (von 75 % im Jahr 2001 auf 71,75 %)

• Anhebung der besonderen Altersgrenzen,

• Einführung von Abschlägen bei einem vorzeitigen Ruhestand,

• Anhebung der Regelaltersgrenze ab 2012 schrittweise auf 67 Jahre,

• Absenkung des Versorgungssatzes bei der Hinterbliebenenversorgung,

• Absenkung der Sonderzahlungen für Versorgungsempfänger,

• Absenkung der Versorgungsbezüge um den halben Beitragssatz der sozialen Pflegeversicherung (bis zur Beitragsbemessungsgrenze)

Die offene Frage bleibt, ob das Nebeneinander von Rentenversicherung und der im Leistungsniveau deutlich besseren Beamtenversorgung überhaupt noch eine Zukunft hat. Vor dem Hintergrund der wachsenden demografischen Belastungen einerseits und eines Verständnisses eines modernen Sozialstaates andererseits, der die gesamte Bevölkerung unter einheitlichen Bedingungen schützt und verpflichtet, gewinnen Reformvorstellungen einer umfassenden Bürger- oder Erwerbstätigenversicherung an politischem Gewicht (vgl. Kapitel Interner Link: Lebensstandardsicherung − aber wie?).

Der Grundgedanke einer Erwerbstätigenversicherung besteht darin, dass alle Erwerbstätigen, Arbeiter, Angestellte, Beamte und Selbstständige Pflichtmitglieder der Gesetzlichen Rentenversicherung werden und Sondersysteme so auch und gerade die Beamtenversorgung abgeschafft werden. Unabhängig davon wird diskutiert, für welche Beschäftigtengruppen im öffentlichen Dienst überhaupt noch der Beamtenstatus sinnvoll und erforderlich ist.

Wenn perspektivisch eine Abschaffung der Beamtenversorgung angestrebt wird, so bleibt allerdings zu berücksichtigen, dass ein solcher Schritt erst in längerer Frist realisiert werden kann. Die bereits laufenden Pensionen wie die bereits erworbenen Ansprüche müssten angesichts des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes davon unberührt bleiben, so dass es im Grundsatz darum geht, Beschäftigte, die neu in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder die erst seit kurzer Zeit verbeamtet worden sind, in die Rentenversicherung zu übernehmen.

Für die öffentlichen Kassen entstünden dadurch allerdings zunächst erhebliche Mehrausgaben, da Arbeitgeberbeiträge zu entrichten wären. Um Einkommenseinbußen infolge der Arbeitnehmerbeiträge bei den neuen bzw. jungen Beamten zu vermeiden, müssten zudem die Bruttogehälter erhöht werden. Langfristig entstünden in Folge des niedrigeren Leistungsniveaus der Rentenversicherung allerdings Entlastungen für die öffentlichen Haushalte.