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Beamtenversorgung | Rentenpolitik | bpb.de

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Beamtenversorgung

Gerhard Bäcker Ernst Kistler

/ 2 Minuten zu lesen

Die Alters- und Hinterbliebenenabsicherung der Beamten, Richter und Berufssoldaten erfolgt als Versorgung durch den jeweiligen Dienstherrn (Bund, Länder, Gemeinden, sonstige öffentlich-rechtliche Körperschaften). Basis für das Beamtenversorgungsrecht sind die im Grundgesetz (Artikel 33) festgelegten "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums".

Der Leistungsbereich der Beamtenversorgung umfasst vor allem die Zahlung von Ruhegehältern wegen Erreichen der Altersgrenzen oder wegen Dienstunfähigkeit sowie von Leistungen an Hinterbliebene. (© ddp/AP)

Basis für das Beamtenversorgungsrecht sind die im Grundgesetz (Artikel 33) festgelegten "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" (Das Beamtenverhältnis ist ein lebenslängliches Dienst- und Treueverhältnis). Die Beamtenversorgung ist dementsprechend durch das Alimentationsprinzip charakterisiert; hiernach hat der Staat die Pflicht, den Unterhalt seiner Beamt:innen und deren Angehörigen während und nach der Dienstzeit durch angemessene Bezüge, bzw. in anderen Fällen wie z. B. Krankheit durch entsprechende Beihilfen sicherzustellen. Beamt:innen erhalten dazu im Alter eine Pension (= Ruhegehalt).

Grundlagen

Die Altersversorgung von Beamt:innen in Deutschland liegt beim Bund (für die Bundesbeamten) und bei den Ländern (die Länder auch für die Kommunen). Das vormalige Beamtenversorgungsgesetz kann aber immer noch als Rahmen für die Versorgung für die Versorgungsempfänger:innen des Bundes, der Länder, der Gemeinden sowie der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts angesehen werden. Dies gilt auch für Beamt:innen, die bei den Aktiengesellschaften in den privatisierten Bereichen der Post, Postbank, Telekom und Bahn beschäftigt sind bzw. waren. Auf die besonderen Bedingungen in den Bundesländern gehen wir hier nicht ein, die Abweichungen sind aber eher gering.

Der Leistungsbereich der Beamtenversorgung umfasst im vorliegenden Kontext vor allem die Zahlung von Ruhegehältern wegen Erreichen der Altersgrenzen oder wegen Dienstunfähigkeit sowie von Leistungen an Hinterbliebene. Finanziert wird die Beamtenversorgung aus den Haushalten der jeweils zuständigen Gebietskörperschaft, d. h. im Kern aus Steuermitteln.

Eigene Beiträge müssen die Beamt:innen nicht entrichten, so dass die Brutto-Nettorelationen bei den Beamtengehältern deutlich günstiger als bei den beitragspflichtigen Arbeiter:innen und Angestellten ausfallen. Ob wegen der Beitragsfreiheit die Bruttoverdienste von Beamt:innen entsprechend niedriger liegen, bzw. ob die Bruttoverdienste von Angestellten, die die gleichen Tätigkeiten wie Beamt:innen übernehmen, entsprechend höher, lässt sich empirisch im Detail nicht hinreichend klären, ist in der Tendenz aber sicher zutreffend.

Versorgungsempfänger

Versorgungsempfänger nach Beschäftigungsbereichen 2022 (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/4.0/deed.de

Anfang 2022 gab es rund 1,8 Millionen Versorgungsempfänger:innen bei Bund, Ländern und Gemeinden sowie bei Bahn, Post und im mittelbaren öffentlichen Dienst (vgl. Abbildung "Versorgungsempfänger nach Beschäftigungsbereichen am Jahresanfang 2022"). Mehr als die Hälfte (56,8 Prozent) dieser Personengruppe war zuvor bei den Ländern beschäftigt, da die Länder für die großen und personalintensiven Bereiche Innere Sicherheit und Justiz (Polizei, Richter) sowie Bildung (Lehrer und Hochschullehrer) verantwortlich sind.

Eine große, allerdings stark rückläufige Bedeutung haben die Versorgungsempfänger auch bei den ehemaligen Bundesunternehmen Bahn und Post (Bundespost und Telekom), währenddessen sowohl beim Bund als auch bei den Gemeinden Zahl und Anteil der Beamt:innen und entsprechend der Versorgungsempfänger weniger stark ins Gewicht fallen.

Verfolgt man die Entwicklung der Zahl der Versorgungsempfänger:innen seit 1990, so sind es wiederum die Länder, die den stärksten Anstieg aufweisen. Die Bildungsexpansion wie auch die Verstärkung der Polizei haben zu einer deutlichen Erhöhung der Zahl der Beamten in diesen Bereichen geführt, der im Zeitverlauf dann die Versorgungsempfänger:innen folgen (vgl. Abbildung "Versorgungsempfänger nach Beschäftigungsbereichen 1980 − 2022").

Ausgabenvolumen

Versorgungsausgaben nach Beschäftigungsbereichen 2001 – 2021 (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/4.0/deed.de

Die Leistungen der Beamtenversorgung summieren sich nach den Berechnungen des Sozialbudgets der Bundesregierung im Jahr 2022 auf ein Gesamtvolumen von 69,1 Milliarden Euro. Dies entspricht 5,6 Prozent aller Sozialleistungen bzw. 1,9 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Das Statistische Bundesamt weist für 2021 Versorgungsausgaben von insgesamt 60,7 Milliarden Euro aus, die zum überwiegenden Teil die Haushalte der Länder belasten und in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen sind (Abbildung "Versorgungsausgaben nach Beschäftigungsbereichen 1994 − 2021")

Berechnungsverfahren und Höhe der Pensionen

Die Alterssicherung der Beamt:innen ist als sog. bifunktionales System ausgestaltet. Damit ist gemeint, dass das Ruhegehalt sowohl Regelsicherung als auch gleichzeitig eine (betriebliche) Zusatzversorgung sein soll (also sozusagen gleichzeitig die erste und zweite Säule umfasst). Infolge dieser doppelten Zielsetzung ist das Versorgungsniveau von vornherein deutlich höher als bei der Rentenversicherung, die sich nur als Regelsicherung versteht.

Zwar können GRV-Rentner:innen noch zusätzlich eine Betriebsrente erhalten, so dass sich auch ihr Versorgungsniveau erhöht. Aber diese Aufstockung fällt in aller Regel niedrig aus und gilt zudem keinesfalls obligatorisch, sondern nur dann, wenn überhaupt eine Betriebsrente gewährt wird, was in vielen Fällen gar nicht geschieht (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung). Bei der Beamtenversorgung hingegen greift diese Bifunktionalität automatisch und für alle.

Die Berechnung des Ruhegehalts orientiert sich an der Dienstzeit und an der Höhe der letzten (ruhegehaltsfähigen) Dienstbezüge. Zur ruhegehaltsfähigen Dienstzeit zählen insbesondere Zeiten in einem Beamtenverhältnis, in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst sowie (in begrenztem Umfang) Ausbildungszeiten. Vorausgesetzt wird, dass das letzte Gehalt mindestens zwei Jahre vor der Pensionierung bezogen wurde.

Der Unterschied zur Rentenversicherung ist offensichtlich: Während bei der GRV die Entgeltpunkte die lebensdurchschnittliche Einkommensposition widerspiegeln (vgl. Interner Link: Rentenberechnung), ist bei der Beamtenversorgung das letzte Entgelt entscheidend. Das letzte Entgelt ist aber in aller Regel mit der im Lebensverlauf höchsten relativen Einkommensposition identisch (so bei einem karriereförmigen Berufsverlauf und gerade bei einer Beamtenbesoldung, die sich auch nach dem Lebensalter bzw. dem Senioritätsprinzip richtet) und liegt damit oberhalb der lebensdurchschnittlichen Einkommensposition.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Beamtenversorgung im Unterschied zur GRV keine Beitragsbemessungs- und Leistungsbemessungsgrenze kennt, so dass alle, also auch sehr hohe Einkommen, im Alter abgedeckt werden.

Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr der Dienstzeit 1,794 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge, es kann aber den Wert von 71,75 Prozent nicht übersteigen, so dass nach 40 Jahren der höchstmögliche Wert erreicht wird. Wird nur Teilzeit gearbeitet, so vermindert sich der Jahressatz von 1,794 Prozent um den entsprechenden Teilzeitfaktor. Die Höhe der Ruhegehälter wird entsprechend der Beamtenbesoldung dynamisiert.

Die Beamtenversorgung sieht darüber hinaus einen Anspruch auf eine Mindestversorgung in Form eines Mindestruhegehaltes vor, der nach 5 Dienstjahren erreicht wird. Dies gilt aber nicht für Beamt:innen auf Zeit, die gegebenenfalls nach ihrem Ausscheiden in der Gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert werden. Die Mindestversorgung beträgt 35 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge oder 65 Prozent der Endstufe in der Besoldungsgruppe A4. Dies entspricht ab 2023 in etwa 1.900 Euro (für NRW/brutto/ledig). Analog dazu gibt es in der BV auch eine Mindesthinterbliebenensicherung.

Beamtenpensionen und Altersrenten der GRV im Vergleich

Im Ergebnis dieser Komponenten kommt es zu deutlich höheren Ruhegehältern in der Beamtenversorgung gegenüber den Versichertenrenten der GRV. Allerdings unterliegen die Beamtenpensionen voll der Besteuerung, während bei den GRV-Rentner:innenn die Besteuerung erst schrittweise eingeführt wird (vgl. Interner Link: Rentenanpassung).

Bei einem Vergleich von Renten und Pensionen ist auch noch zu beachten: Im Ruhestand lebende Beamt:innen (wie auch die aktiven Beamt:innen) erhalten für die Kosten ihrer gesundheitlichen und pflegerischen Versorgung einen Zuschuss des Dienstherren (Beihilfe). Da die Beihilfe aber nur einen Teil der Kosten abdeckt (in der Regel 70 Prozent), müssen sich die Betroffenen ergänzend in einer privaten Kranken- und Pflegeversicherung absichern. Die Beiträge dafür müssen selbst bezahlt werden. Dies gilt auch für Hinterbliebene. Die Nettopensionen mindern sich also noch um die Steuern und die Beiträge zur privaten Kranken- und Pflegeversicherung.

Werden neben einer Beamtenpension weitere Einkünfte erzielt, so kommt es zu einer Kürzung der Pensionsleistungen. So bestehen diverse Verrechnungsregelungen mit gleichzeitig erzieltem Erwerbseinkommen sowie gegebenenfalls mit Renten aus der GRV sowie Betriebsrenten und Alterseinkünften aus berufsständischen Versorgungseinrichtungen. Beamtenpensionen und Renten aus der GRV und womöglich Betriebsrenten treffen immer dann zusammen, wenn es erst im Laufe des Erwerbslebens, z. B. nach einer Tätigkeit als Angestellte:r zu einer Verbeamtung kommt. Die in der ersten Phase der Berufstätigkeit erworbenen Rentenanwartschaften bleiben dann erhalten, entsprechend mindert sich jedoch die Pension, um eine Überversorgung zu vermeiden.

Die Strukturunterschiede in den Leistungsprinzipien zwischen Beamtenversorgung und GRV spiegeln sich sowohl im Versorgungsniveau als auch in der Schichtung der Alterseinkommen wider. Sie zeigen eine klare Besserstellung der ehemaligen Beamt:innen bzw. ihrer Hinterbliebenen:

  • Die Sicherungsqualität der Mindestruhegehälter in der Beamtenversorgung kann exemplarisch an einer Gegenüberstellung mit den GRV-Renten verdeutlicht werden: Demnach lagen 2022 fast 80 Prozent aller Versichertenrenten für Männer und sogar rund 97 Prozent aller Versichertenrenten für Frauen unter dem Mindestruhegehaltsbetrag der Beamtenversorgung von gut 1.800 Euro (brutto/ledig). Bei diesem Vergleich muss berücksichtigt werden, dass es sich bei den gesetzlichen Renten um Zahlbeträge handelt (also bereits abzüglich der Sozialversicherungsbeiträge, nicht aber der Steuern), während die Pensionen in Bruttowerten ausgewiesen sind.

  • Die durchschnittlichen Brutto-Ruhegehaltsbezüge bei Bund, Ländern und Gemeinden liegen bei den Männern (2022) bei 3.300 Euro. Bei den Frauen liegen die Bezüge niedriger − bei etwa 2.800 Euro (vgl. Abbildung "Durchschnittliche Ruhegehaltsbezüge der Beamten 2022"). Die Durchschnittshöhe der Renten aus der GRV liegt weit niedriger − auch dann wenn viele Versicherungsjahre vorliegen (vgl. Durchschnittliche Altersrenten).

Bei dem Vergleich der Durchschnittsgrößen ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Unterschiede auch auf strukturellen Faktoren beruhen: Das Einkommensniveau der Beamt:innen ist höher als das der in der GRV versicherten Arbeitnehmer:innen, da die Beschäftigten im Beamtenstatus weit überwiegend mit höherwertigen Tätigkeiten beauftragt sind und einen qualifizierten schulischen und beruflichen Abschluss aufweisen. So befinden sich in den Gebietskörperschaften die Mehrzahl der Versorgungsempfänger:innen im höheren und gehobenen Dienst (z. B. in den Bundesländern 86 %) In den ehemaligen Staatsbetrieben hingegen dominieren die Beschäftigten im unteren und mittleren Dienst.

Zudem kennt die Beamtenversorgung keine Beitrags- und Leistungsbemessungsgrenze. Auch wird, wie bereits erwähnt, im bifunktionalen System der Beamtenversorgung das Ruhegehalt nicht noch durch Leistungen der betrieblichen Altersversorgung aufgestockt, wie dies bei Arbeitern und Angestellten häufig der Fall ist.

Altersgrenzen und Dienstunfähigkeit

Die Regelaltersgrenze steigt in der Beamtenversorgung seit 2012 − vergleichbar zur Rentenversicherung - schrittweise von 65 Jahren auf 67 Jahre an (vgl. Interner Link: Altersgrenzen, Alterserwerbstätigkeit). Für Beamte der Polizei und für Einsatzkräfte der Berufsfeuerwehr oder in Justizvollzugsanstalten gilt eine besondere Altersgrenze von 60 Jahren. Auch für Berufssoldat:innen gelten besondere, niedrigere Altersgrenzen, die je nach Dienstgrad und Beschäftigungsbereich variieren.

Vergleichbar zur Rentenversicherung gibt es noch Möglichkeiten eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Dienst: Zwei Jahre vor der Regelaltersgrenze kann ein "Ruhestand auf Antrag" gewährt werden. Für Schwerbehinderte liegt diese Antragsaltersgrenze fünf Jahre vor der Regelaltersgrenze. Bei einer vorgezogenen Pension werden Versorgungsabschläge in Höhe von 0,3 Prozent je Monat bzw. 3,6 Prozent je Jahr abgezogen. Für Schwerbehinderte betragen die Abschläge maximal 10,8 Prozent.

Versorgungszugänge nach Gründen 2000 – 2021 (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/4.0/deed.de

Dienstunfähigkeit liegt vor, wenn Beamt:innen aus gesundheitlichen Gründen oder aufgrund seines körperlichen Zustandes dauerhaft unfähig ist, die dienstlichen Pflichten zu erfüllen. Die Versetzung in den Ruhestand erfolgt, wenn aufgrund eines ärztlichen Gutachtens die Dienstunfähigkeit attestiert worden ist, eine anderweitige Verwendung nicht möglich ist oder keine nur "begrenzte Dienstunfähigkeit" vorliegt. Bei einer "begrenzten Dienstunfähigkeit" wird in Analogie zur teilweisen Erwerbsminderung davon ausgegangen, dass Beamt:innen unter Beibehaltung des bisherigen Amtes die Dienstpflichten noch mindestens mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen können. Auch bei einer Dienstunfähigkeit, sofern sie mehr als zwei Jahre vor der Regelaltersgrenze erfolgt, werden Abschläge bis zu maximal 10,8 Prozent in Anrechnung gebracht.

Der Anteil der Beamt:innen, die wegen Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruhestand getreten sind, lag um die Jahrtausendwende auf einem sehr hohen Niveau (vgl. Abbildung "Versorgungszugänge nach Gründen 2000-2021"). Im Schuldienst der Bundesländer betraf dies nahezu zwei Drittel der Versorgungszugänge. Dies hat sich im Laufe der Jahre deutlich verändert. 2021 lag der Anteil noch bei 11,9 Prozent. Allerdings erhalten immer mehr Beamt:innen eine vorgezogene Pension: Im Jahr 2021 waren es bei den Ländern insgesamt 64 Prozent und im Schuldienst der Länder 56,3 Prozent.

Ein Beispiel

Im Jahr 2000 gingen 64,1 Prozent der ehemaligen Lehrer:innen im Schuldienst der Länder wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand (bezogen auf alle Ruhestandseintritte dieser Lehrer 2000). Seitdem hat die Bedeutung der Dienstunfähigkeit jedoch abgenommen, ein Grund dafür dürfte die Einführung von Abschlägen sein. Im Gegenzug gehen immer mehr Beamt:innen erst mit 65 Jahren in den regulären Ruhestand. So haben von den Beamt:innen der Länder insgesamt im Jahr 2021 28,2 Prozent die Regelaltersgrenze in Anspruch genommen und 11,9 Prozent den vorgezogenen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Stark zugenommen hat aber insbesondere die Inanspruchnahme eines vorgezogenen Ruhegehaltes (mit Abschlägen!).

Zukünftige Finanzierungsbelastungen

Für die Zukunft lässt sich ein stark steigender Finanzaufwand für die Beamtenversorgung voraussagen. Dies ist insbesondere auf die vor allem in den 70er Jahren erfolgten vielen Neueinstellungen vor allem in den Ländern und mit Schwerpunkten im gehobenen und höheren Dienst zurückzuführen. Diese Beamtinnen und Beamten werden in den nächsten Jahren aus dem aktiven Dienst ausscheiden. Projektionen deuten den Trend einer wachsenden Zahl von Versorgungsempfängern an. Es ist abzusehen, dass die Pensionszahlungen zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte führen werden. Ein immer größer werdender Teil der Steuereinnahmen muss daher für die Finanzierung von Ruhegehältern und Hinterbliebenengeld ausgegeben werden.

Einzelne Bundesländer und auch der Bund sind deshalb dazu übergegangen, durch Einrichtung von Pensionsfonds für neu eingestellte Beamt:innen die Versorgungsausgaben teilweise "vorzufinanzieren". Wenn das Pensionsalter erreicht ist, sollen dann diese Rücklagen schrittweise aufgelöst werden. Allerdings erfolgen die Zahlungen in diese Pensionsfonds teilweise nur "nach Kassenlage".

Einschnitte bei der Beamtenversorgung und die Zukunft des Systems:

Wie bei der Rentenversicherung so ist es auch bei der Beamtenversorgung in den zurückliegenden Jahren zu erheblichen Einschnitten ins Leistungsniveau gekommen. Politisches Ziel war es dabei, es zwar bei den unterschiedlichen Systemen zu belassen (also die gesonderte Beamtenversorgung weiterzuführen), aber die Belastungen, die die Rentner:innen der GRV zu tragen haben, "wirkungsgleich" auf die Beamtenversorgung zu übertragen.

Zu erwähnen sind hierbei insbesondere:

  • Absenkung des Höchstversorgungssatzes (von 75 Prozent im Jahr 2001 auf 71,75 Prozent)

  • Anhebung der besonderen Altersgrenzen,

  • Einführung von Abschlägen bei einem vorzeitigen Ruhestand,

  • Anhebung der Regelaltersgrenze ab 2012 schrittweise auf 67 Jahre,

  • Absenkung des Versorgungssatzes bei der Hinterbliebenenversorgung,

  • Absenkung der Sonderzahlungen für Versorgungsempfänger:innen,

  • Absenkung der Versorgungsbezüge um den halben Beitragssatz der sozialen Pflegeversicherung (bis zur Beitragsbemessungsgrenze)

Die offene Frage bleibt, ob das Nebeneinander von Rentenversicherung und der im Leistungsniveau deutlich besseren Beamtenversorgung überhaupt noch eine Zukunft hat. Vor dem Hintergrund der wachsenden demografischen Belastungen einerseits und eines Verständnisses eines modernen Sozialstaates andererseits, der die gesamte Bevölkerung unter einheitlichen Bedingungen schützt und verpflichtet, gewinnen Reformvorstellungen einer umfassenden Bürger- oder Erwerbstätigenversicherung an politischem Gewicht (vgl. Kapitel Interner Link: Lebensstandardsicherung − aber wie?).

Der Grundgedanke einer Erwerbstätigenversicherung besteht darin, dass alle Erwerbstätigen, Arbeiter:innen, Angestellte, Beamt:innen und Selbstständige Pflichtmitglieder der Gesetzlichen Rentenversicherung werden und Sondersysteme so auch und gerade die Beamtenversorgung abgeschafft werden. Unabhängig davon wird diskutiert, für welche Beschäftigtengruppen im öffentlichen Dienst überhaupt noch der Beamtenstatus sinnvoll und erforderlich ist.

Wenn perspektivisch eine Abschaffung der Beamtenversorgung angestrebt wird, so bleibt allerdings zu berücksichtigen, dass ein solcher Schritt erst in längerer Frist realisiert werden kann. Die bereits laufenden Pensionen wie die bereits erworbenen Ansprüche müssten angesichts des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes davon unberührt bleiben, so dass es im Grundsatz darum geht, Beschäftigte, die neu in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder die erst seit kurzer Zeit verbeamtet worden sind, in die Rentenversicherung zu übernehmen.

Für die öffentlichen Kassen entstünden dadurch allerdings zunächst erhebliche Mehrausgaben, da Arbeitgeberbeiträge zu entrichten wären. Um Einkommenseinbußen infolge der Arbeitnehmerbeiträge bei den neuen bzw. jungen Beamt:innen zu vermeiden, müssten zudem die Bruttogehälter erhöht werden. Langfristig entstünden in Folge des niedrigeren Leistungsniveaus der Rentenversicherung allerdings Entlastungen für die öffentlichen Haushalte.

Weitere Inhalte

Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee, verstorben 2021, war Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.