So beeinflusst der demografische Wandel die Arbeit von Kommunen in Deutschland | Demografischer Wandel | bpb.de

Demografie wirkt auf die Arbeit von Kommunen

Infrastrukturen und Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge werden in Deutschland größtenteils von den Kommunen erbracht und finanziert. Dabei unterliegt der Kanon an öffentlichen Daseinsvorsorgeaufgaben einer stetigen Veränderung. Der demografische Wandel ist der Trend, der die unmittelbarsten Auswirkungen auf die Aufgaben der Kommunen hat. Wenn beispielsweise die Zahl an Kindern und Jugendlichen aufgrund sinkender Geburtenraten abnimmt, hat dies Folgen für die Kita- und Schulkapazitäten, die von den Kommunen vorgehalten werden müssen.

Gleichzeitig sinkt durch einen allgemeinen Bevölkerungsrückgang auch die Zahl der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, die mit Abgaben, Beiträgen und Gebühren für den Fortbestand öffentlicher Daseinsvorsorgeleistungen finanziell aufkommen. Diese Beispiele verweisen bereits auf die Zusammenhänge zwischen der Bevölkerungsentwicklung und der Finanzierung öffentlicher Daseinsvorsorgeleistungen in Städten, Landkreisen und Gemeinden.

Der Zusammenhang zwischen demografischer Entwicklung und öffentlicher Aufgabenfinanzierung ist kompliziert. Dafür verantwortlich sind zum einen die Ungenauigkeiten von mittel- und langfristigen Bevölkerungsprojektionen und zum anderen der sich wandelnde Kanon öffentlicher Daseinsvorsorgeaufgaben, der aus einer Vielzahl anderer gesellschaftlicher Entwicklungen resultiert.

So erfordert beispielsweise die Digitalisierung des gesellschaftlichen Lebens auch strukturelle Anpassungen im Zuständigkeitsbereich von Politik und Verwaltung, mit denen sich auch demografische Herausforderungen adressieren lassen. Zudem trifft der demografische Wandel – also eine durch Rückgang, Alterung, und Migrationsbewegungen gekennzeichnete Bevölkerungsentwicklung – auf eine spezifische Ausprägung der im Grundgesetz verankerten Selbstverwaltungsautonomie der Kommunen in Deutschland. Hinzu kommen die von Bund und Ländern veranlassten Aufgabenverpflichtungen sowie die chronischen Haushaltsengpässe von Städten, Landkreisen und Gemeinden.

Bedingungen der Daseinsvorsorgefinanzierung

Grundsätzlich verfügen die Kommunen in Deutschland gemäß Interner Link: Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes über eine Selbstverwaltungsautonomie. Demnach muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Dazu zählt auch die finanzielle Eigenverantwortung einschließlich einer „wirtschaftskraftbezogenen Steuerquelle“ mit Hebesatzrecht.

Aus diesem „Örtlichkeitsprinzip“ leiten sich kommunale Aufgaben ab, bei denen zwischen freiwilligen Aufgaben und Pflichtaufgaben unterschieden wird. Zu den freiwilligen Aufgaben zählen beispielsweise die Bereitstellung von Kultur-, Sport- und Freizeitstätten, aber auch die Wirtschaftsförderung oder Maßnahmen im Bereich des Klimaschutzes und der Klimaanpassung. Im haushalterischen Bereich zählen dazu auch Investitionen. Bei diesen Aufgaben können Kommunen frei darüber entscheiden, ob sie entsprechende Maßnahmen umsetzen und wie sie dies im Rahmen der geltenden Gesetze und ihrer verfügbaren Haushaltsressourcen tun wollen.

Bei den Pflichtaufgaben unterscheidet man hingegen zwischen pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, weisungsgebundenen Pflichtaufgaben und staatlichen Auftragsangelegenheiten. Zu den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben zählt beispielsweise die Bereitstellung von Kindertagesstätten und allgemeinbildenden Schulen.

Dabei stellen die Kommunen vor allem die Gebäudeinfrastruktur – und in Teilen auch das Personal. Zu diesen Aufgaben zählen aber auch die Bauleitplanung, also die Entwicklung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen, die Wasser-, Abwasser- und Müllver- und -entsorgung, der Straßenbau und die Straßenunterhaltung von Gemeindestraßen sowie die Feuerwehr. Die Kommunen können hier nicht darüber entscheiden, ob sie diese Aufgaben wahrnehmen wollen. Lediglich bei der Ausgestaltung verbleiben ihnen gewisse Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume.

Zu den weisungsgebundenen Pflichtaufgaben zählen unter anderem das Meldewesen durch die Einwohnermeldeämter, die Standesämter, die Unterbringung von Asylsuchenden und die Gewährung von Wohngeld. Außerdem zählen dazu die Durchführung von Kommunalwahlen, Bürgerbegehren und -entscheiden sowie – in vielen Bundesländern – die Gewährleistung der Bauaufsicht. Auch hier können die Kommunen nicht frei entscheiden, ob sie diese Aufgaben wahrnehmen wollen. Allerdings sind die Gestaltungsspielräume bei der Ausführung entsprechender Angebote noch einmal deutlich begrenzter. Bei Auftragsangelegenheiten fungieren die Kommunen als unterste ausführende Verwaltungseinheit. Hier haben sie keinerlei Gestaltungsspielräume, da Bund und Länder an einer bundeseinheitlichen Umsetzung der Aufgaben interessiert sind. Dies betrifft zum Beispiel die Durchführung von Bundes- oder Landtagswahlen, die Bearbeitung von Ausländerangelegenheiten wie die Gewährung von Aufenthaltstiteln, aber auch den Katastrophenschutz oder den gesamten Bereich der Sozialhilfeverwaltung.

Demografischer Wandel trifft auf kommunale Finanznot

Diese Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltungsautonomie hat zur Folge, dass zwischen 90 und 95 Prozent der kommunalen Haushalte in Deutschland durch Pflichtaufgaben gebunden sind. Im Umkehrschluss heißt dies, dass den Kommunen pro Haushaltsjahr nur zwischen fünf und zehn Prozent ihrer Einnahmen zur Verfügung stehen, mit denen sie eigene politische Prioritäten und Projekte realisieren können. Dies ist insofern problematisch, als dass die Kommunen mehr als 60 Prozent aller öffentlichen Sachinvestitionen, etwa ein Drittel für Personalausgaben und rund 64 Prozent für laufende Zuweisungen und Zuschüsse an Dritte aufwenden. Gleichzeitig erhalten sie aber nur rund 15 Prozent der gesamtstaatlichen Steuereinnahmen und müssen rund sechs Prozent der öffentlichen Schulden schultern.

Hinzu kommt, dass sich die Sozialleistungen, die die Kommunen allein in den vergangenen zwanzig Jahren von 2005 bis 2025 aufwenden mussten, um rund 150 Prozent gestiegen sind. Zuletzt beliefen sie sich auf knapp 90 Milliarden Euro – also bei rund einem Viertel ihrer bereinigten Gesamtausgaben. Dynamisch steigende Personalausgaben, die ein weiteres Viertel der bereinigten Gesamtausgaben von Städten, Landkreisen und Gemeinden ausmachen, sorgen dafür, dass die Kommunen seit dem Jahr 2023 erhebliche Finanzierungsdefizite aufweisen. Laut Prognosen sollen diese bis 2028 auf rund 36 Milliarden Euro ansteigen.

Demgegenüber stand 2025 ein Investitionsrückstand in Höhe von rund 215 Milliarden Euro – also Investitionen, die in den vergangenen Jahren aus den verschiedensten Gründen zum Beispiel in den Bereichen Straßen, Schulen, Sportstätten und Katastrophenschutz nicht getätigt werden konnten. Für viele Menschen bedeutet das, dass sie in ihrem täglichen Leben erhebliche Beeinträchtigungen in der öffentlichen Infrastruktur erfahren.

Eine grundlegende Verbesserung der allgemeinen Finanz- und Haushaltslage der Kommunen ist derzeit kaum zu erwarten. Seit über 30 Jahren diskutieren Bund, Länder und Kommunen über mögliche Reformen des Gemeindefinanzsystems. Dabei ist es bisher nicht zu einem strukturellen Umbau gekommen, der die allgemeine Finanzausstattung der Gemeinden gestärkt hätte. Auch das im Jahr 2025 aufgelegte Sondervermögen „Infrastruktur und Klimaneutralität“ wird hier keine grundlegende Abhilfe schaffen. Dabei hat der demografische Wandel bereits heute spürbare Auswirkungen sowohl auf die Einnahmen- als auch die Ausgabenseite der kommunalen Haushalte.

Auswirkungen des demografischen Wandels auf die Ausgaben der Kommunen

Auf der Ausgabenseite machen sich die Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur aufgrund von Geburtenrückgängen, Alterung und Wanderungsbewegungen insofern bemerkbar, als dass Anpassungen und Umstrukturierungen im Infrastruktur- und Leistungsportfolio der öffentlichen Daseinsvorsorge der Kommunen erforderlich werden. Die größten Belastungen der kommunalen Haushalte entstehen dabei durch die Sozialleistungen, die die Kommunen im Rahmen der Sozialhilfe zunehmend auch an ältere Menschen ausgeben müssen, da die Altersarmut in Deutschland wächst. Dazu zählt etwa die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung laut Sozialgesetzbuch (SGB XII), wenn Renten und sonstige Einnahmen nicht ausreichen, um den Lebensunterhalt zu sichern.

Mit der Zunahme älterer und hochbetagter Menschen werden aber auch die kommunalen Aufwendungen für die Pflege nach SGB XII anwachsen. Diese Leistungen werden immer dann gewährt, wenn die Leistungen der Pflegeversicherung, zum Beispiel für ambulante oder stationäre Pflege, nicht ausreichen. Daneben müssen auch die kommunalen Infrastrukturen umgebaut werden, da die Alterskohorten der Seniorinnen und Senioren (ab 65 Jahren) und der hochbetagten Menschen (ab 80 Jahren) bei einer parallel eher stagnierenden Gesamtbevölkerung immer älter werden. Wenn es dann angesichts sinkender Geburtenraten und eines Geburtendefizits zugleich immer weniger Kinder, Jugendliche und junge Erwachsenen (0 bis 30 Jahre) gibt, wird der Bedarf an Krippen-, Kita- und Schulplatzkapazitäten mittelfristig ebenfalls zurückgehen. Dies betrifft auch Jugendfreizeit- und Sporteinrichtungen wie Schwimmhallen, Sportplätze sowie Spiel- und Bewegungsangebote im öffentlichen Raum.

Angebote für Menschen der mittleren bis älteren Alterskohorten (ab 35 bis 60 Jahre) werden demgegenüber zunehmen. Dazu zählen – neben einer hinreichenden Krankenhaus- und Ärzteversorgung sowie Begegnungs- und Pflegeeinrichtungen für Seniorinnen und Senioren – auch die barrierefreie Umgestaltung des öffentlichen Raums und sozialverträgliche Wohnangebote in städtischen oder genossenschaftlich organisierten Wohnungsbaugesellschaften und Mehrgenerationenhäusern.

Diese Anforderungen an den Umbau der öffentlichen Infrastrukturen erfordern entsprechende Haushaltsmittel der Kommunen. Sie müssen beim Abbau bereits bestehender Investitionsrückstände in den kommenden Jahren mitgedacht werden. Hier gilt es, immer wieder abzuwägen, welche Infrastrukturen unter demografischen Gesichtspunkten in welchem Umfang noch wie lange benötigt, wieder ertüchtigt oder gegebenenfalls umgenutzt werden können und sollten.

Gerade diese planerische Vorausschau bezüglich verschiedener Nutzungsmöglichkeiten öffentlicher Infrastrukturen stellt die Kommunen und ihre planenden Verwaltungen immer wieder vor Herausforderungen. Denn die baufachlichen Anforderungen an Kindertagesstätten und Schulbauten unterscheiden sich beispielsweise deutlich von denen potenzieller Pflegeheime, sodass eine einfache Umnutzung nicht immer ohne Weiteres vorausgeplant werden kann.

Neben dem Umstand, dass nicht nur Baustandards einem ständigen Wandel unterworfen sind, gibt es auch gewisse Hürden, die sich aus dem kommunalen Haushaltsrecht ergeben: Einerseits gilt ein eng gefasster öffentlicher Investitionsbegriff, der Kommunen verpflichtet sparsam und wirtschaftlich zu handeln, sodass bei Bauvorhaben häufig das günstigste Angebot den Zuschlag erhält. Zugleich müssen entsprechende Kita- oder Schulneubauten – je nach Bundesland – über einen Zeitraum von 30 bis 80 Jahren abgeschrieben werden.

Neben den sozialen Infrastrukturen sind auch die technischen Netze zur Wärme-, Energie-, Wasser- und Abwasserver- und -entsorgung vom demografischen Wandel betroffen. Diese werden meist durch Stadtwerke, öffentliche Unternehmen oder andere Zweckgesellschaften der Kommunen unterhalten. Hierbei handelt es sich um Netzwerkstrukturen, die über Jahrzehnte hinweg auf- und ausgebaut wurden und auf bestimmte Nutzer- und Abnehmerzahlen ausgelegt sind. Wenn die Zahl der Nutzerinnen und Nutzer abnimmt, werden diese Grundversorgungsleistungen immer aufwändiger und kostspieliger. Dies ist bereits heute in dünn besiedelten Regionen erkennbar: Je weniger Menschen diese Leistungen in Anspruch nehmen, desto teurer wird der Unterhalt der bestehenden Netze. Da die Versorgungsangebote jedoch auf Entgelt- bzw. Gebührenbasis der Nutzenden erbracht werden, können bei steigenden Grenzkosten bzw. einer sogenannten Fixkostenprogression bei sinkender Auslastung die entsprechenden Gebühren steigen. Arbeiten die Stadtwerke trotz Gebührenerhöhung weiterhin nicht kostendeckend, kann es dazu kommen, dass die Kommunen als Eigentümer der Stadtwerke auf Gewinnabführungen verzichten müssen. Im „Worst case“ müssen sie diese sogar durch einen sogenannten Querverbund subventionieren oder durch eine Stärkung der Eigenkapitalbasis stützen. Dieses Szenario ist auch deshalb wahrscheinlich, weil die Nutzerentgelte nicht beliebig erhöht werden dürfen.

Mit Blick auf den Umbau der bestehenden Infrastruktur im Zuge der sozial-ökologischen Transformation („Interner Link: Energie- und Wärmewende“) werden solche Szenarien bereits heute vermehrt diskutiert. Die ohnehin hohen Erstinvestitionen und die lange Zeit, bis die Baukosten solcher Infrastrukturen durch Rückflüsse gedeckt sind (Amortisationsdauer), werden bei stärkeren Bevölkerungsrückgängen zur doppelten Herausforderung. Denn dann entstehen „Remanenzkosten“, auf denen die Kommunen und ihre Versorgungsunternehmen meist jahrelang „sitzen bleiben“, allein aufgrund der notwendigen Aufrechterhaltung bestehender Netze.

Noch problematischer sind jedoch Schwankungen der Einwohnerzahl. Diese lassen sich aufgrund der zum Teil sehr ungleichen demografischen Entwicklungen im interregionalen und -kommunalen Vergleich auch kurzfristiger beobachten. Entsprechende Effekte sieht man beispielsweise in sogenannten „Schwarmstädten“ (urbane Zentren, die eine hohe Nettozuwanderung vor allem junger Menschen verzeichnen), aber auch in Metropolregionen (Gebiete aus mehreren Metropolen und ihren Umlandgemeinden) und Regiopolregionen (Gebiete aus einer mittelgroßen Kernstadt und ihren Umlandgemeinden), die eine Nettozuwanderung aufweisen und beispielsweise in Phasen erhöhter Flüchtlingsbewegungen meist einen überdurchschnittlichen Bevölkerungszuwachs erleben.

Auswirkungen des demografischen Wandels auf die kommunalen Einnahmen

Infolge des demografischen Wandels sind in den kommenden Jahren kostenintensive Umbauten der öffentlichen Infrastrukturen erforderlich. Kommunen, die sich hauptsächlich aus Gebühren, Abgaben und Beiträgen sowie Steuern und – in begrenztem Maße – auch durch Kreditaufnahme finanzieren, stehen dann vor finanziellen Herausforderungen, wenn sich die Zahl der Steuer- und Abgabepflichtigen verringert. Da die Kommunen – neben Bund und Ländern – auch einen Anteil ihrer Einnahmen aus dem gesamtstaatlichen Aufkommen der Einkommensteuer beziehen, liegen entsprechende Wirkungen auf der Hand.

Bei der Gewerbesteuer, die eine weitere wichtige Einnahmequelle der Kommunen bildet, sind die Effekte eher mittelbar, aber trotzdem spürbar: Werden Betriebe und Unternehmen beispielsweise aus Altersgründen aufgegeben, verringert sich auch hier die Zahl der Gewerbesteuerpflichtigen vor Ort. Auf die Grundsteuer als dritte wichtige Steuerquelle der Kommunen hat die demografische Entwicklung hingegen wenig Einfluss, da sich ihre Höhe – je nach Bundesland – an der Größe und/oder dem Wert von Liegenschaften bemisst. Die Frage nach dem Grundstückseigner oder der Grundstückseignerin ist dabei nachrangig. Selbst wenn die absolute Zahl der Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümer abnimmt und es zu einer Konzentration des Grundbesitzes kommt, werden diese entsprechend der Grundstückswerte besteuert, die sich in ihrem Eigentum befinden.

Der demografische Wandel wird sich auf der Einnahmeseite der kommunalen Haushalte auch deswegen besonders bemerkbar machen, da die Kommunen rund ein Drittel ihrer Einnahmen aus Zuweisungen und Zuwendungen von Bund und Ländern beziehen. Ein wichtiges Instrument zur Umverteilung von Mitteln zwischen den Gebietskörperschaften in Deutschland bilden – neben dem Bund-Länder-Finanzausgleich – auch die kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder. Sinn und Zweck dieser Transfersysteme ist es, die ungleiche Verteilung des Steueraufkommens zwischen den Kommunen ein stückweit zu glätten. So lassen sich allzu große Unwuchten in der Finanz- und Steuerkraft im interregionalen bzw. interkommunalen Vergleich verringern.

In den kommunalen Finanzausgleichssystemen werden neben allgemeinen Ausgleichszuweisungen, die auf Basis landesspezifischer Verteilungsschlüssel ermittelt werden („Schlüsselzuweisungen“), auch unterschiedliche Bedarfsansätze berücksichtigt. Je nach Bundesland können dazu unter anderem ein Schüleransatz zur Berücksichtigung der Zahl der Schülerinnen und Schüler, ein Soziallastenansatz zur Berücksichtigung überdurchschnittlicher Sozialausgaben und ein Flächenansatz zum Ausgleich höherer Infrastrukturkosten (Straßen, ÖPNV), insbesondere in großen sowie dünn besiedelten Gemeinden, zählen.

Der zentrale Umverteilungsmaßstab all dieser Finanzausgleichssysteme bildet der Einwohner und die Einwohnerin als „abstrakter Bedarfsmaßstab“. Denn grundsätzlich geht man in der öffentlichen Finanz- und Haushaltswirtschaft davon aus, dass in jeder Kommune und in jedem Bundesland ein in etwa gleich hoher Pro-Kopf-Betrag benötigt wird, um die öffentlichen Aufgaben zu erbringen. Eine wichtige Ausnahme davon stellt die „Einwohnerveredelung“ dar, die für Städte mit wachsender Einwohnerzahl rechnerisch vorgenommen wird. Dahinter steht die Annahme, dass größere Kommunen als Ober- oder Mittelzentren stets auch Aufgaben für ihr Umland erbringen. Deswegen wird bei der Verteilung entsprechender Steuereinnahmen die Einwohnerzahl größerer Städte meist fiktiv um eine höhere Zahl „veredelt“.

Umgekehrt berücksichtigen verschiedene kommunale Finanzausgleichssysteme inzwischen aber auch Demografieansätze, um starke Bevölkerungsrückgänge oder -zuwächse auszugleichen. Sinkt also die Bevölkerungszahl eines Bundeslandes oder einer Kommune, sinken zeitversetzt auch die Zuweisungen im Rahmen der Ausgleichssysteme. Welche Folgen dies haben kann, wurde bereits im Nachgang zur Interner Link: Zensus-Befragung im Jahr 2022 deutlich: Damals mussten die bis dahin verwendeten Daten der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung um rund 1,4 Millionen Personen bzw. 1,6 Prozent nach unten korrigiert werden. Durch diese Korrektur verloren die Länder Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen und Bayern Zuweisungen in dreistelliger Millionenhöhe.

Demografischer Wandel und kommunale Aushandlungsprozesse

Der demografische Wandel und die damit einhergehende Alterung der Gesellschaft haben unmittelbare Auswirkungen auf finanz- und haushaltspolitische Diskussionen und Aushandlungsprozesse in den Stadt- und Gemeinderäten. So werden altersbedingte Differenzen im Wahlverhalten und die politischen Interessen älterer Bürgerinnen und Bürger auch Auswirkungen darauf haben, welche Themen in diesen Entscheidungsgremien verhandelt werden: Steigt der Altersdurchschnitt in den Stadt- und Gemeinderäten, werden dort mutmaßlich verstärkt die Anliegen und Interessen der älteren Bevölkerungsgruppen verhandelt.

Angesichts der chronischen Finanznot der Kommunen dürfte es in Zukunft gleichzeitig immer schwieriger werden (niedrigschwellige) demografiepolitische Maßnahmen zu finanzieren, die in den meisten Fällen den freiwilligen Aufgaben zuzurechnen sind. Dazu zählen zum Beispiel Beratungs-, Integrations- und Begegnungsangebote in Trägerschaft zivilgesellschaftlicher oder auch konfessioneller Akteurinnen und Akteure. Diese werden zwar meist mit vergleichsweise geringen Förderzuschüssen von Städten, Landkreisen und Gemeinden finanziert, fallen in Haushaltskrisen aber meist als erstes dem Rotstift zum Opfer.