Arzt läuft durch Krankenhausflur

1.3.2012 | Von:
Thomas Gerlinger

Gestaltung einer europäischen Gesundheitspolitik

Welche politischen Programme wurden zur Verbesserung der Gesundheitsinformation und zur Prävention verabschiedet? Inwieweit kann die offene Methode der Koordinierung als neuer Regulierungsmodus in der Gesundheitspolitik Anwendung finden?

Einblick in das Rhön-Klinikum in Bad Neustadt an der Saale, Bayern.Rhön-Klinikum in Bad Neustadt: Durch die Richtlinie zur Patientenmobilität können EU-Bürger seit 2013 selbst entscheiden, in welchem Mitgliedstaat sie sich einer Behandlung unterziehen wollen. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (pilot_micha/flickr)

Prävention und öffentliche Gesundheit

Rechtsetzung durch Mindestrichtlinien – das Beispiel Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz

Mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (1987) erhielt der Ministerrat der Europäischen Union die Kompetenz, mit qualifizierter Mehrheit Mindestrichtlinien zum Gesundheitsschutz in der Arbeitsumwelt zu verabschieden.

Der Ministerrat hat von seinen Gestaltungsmöglichkeiten umfassend Gebrauch gemacht und zu einer Vielzahl von Problembereichen des arbeitsbezogenen Gesundheitsschutzes Mindeststandards verabschiedet (Gerlinger 2000; Hervey 2002). Zwischen den Mitgliedstaaten kam es dabei immer wieder zu Konflikten darüber, ob europaweite Regelungen zu einzelnen gesundheitsrelevanten Problemfeldern (zum Beispiel der Regelung von Arbeitszeiten) nach dem Subsidiaritätsprinzip überhaupt zulässig sind, wie detailliert derartige Bestimmungen sein sollen und wie hoch das Schutzniveau anzusetzen ist.

Insbesondere die Ende der 1980er-Jahre und Anfang der 1990er-Jahre verabschiedeten Richtlinien orientierten sich am höchsten Schutzniveau innerhalb der Union und basierten auf einem innovativen, modernen und umfassenden Zugang zum Arbeitsschutz. Dies gilt vor allem für das Grundsatzdokument des europäischen Arbeitsschutzes, die 1989 verabschiedete sogenannte Rahmenrichtlinie (Gerlinger 2000). Die Rahmenrichtlinie:
  • formuliert uneingeschränkt verbindliche Schutzpflichten des Arbeitgebers;
  • betont den Vorrang der Risikovermeidung;
  • schreibt eine Bewertung der vom jeweiligen Arbeitsplatz ausgehenden Gesundheitsrisiken verbindlich vor;
  • berücksichtigt die Wechselwirkung physischer, psychischer, sozialer und arbeitsorganisatorischer Aspekte des Gesundheitsschutzes;
  • fordert eine am Stand der Technik orientierte Dynamisierung des Schutzhandelns und
  • stärkt die Rolle der Beschäftigten im betrieblichen Arbeitsschutz.
Die hohe Regulierungsdichte und das hohe Schutzniveau dieser anfänglichen Arbeitsschutzpolitik stehen in deutlichem Kontrast zu dem in weiten Bereichen der Sozialpolitik und der Arbeitsbeziehungen sich vollziehenden Deregulierungstrend. Allerdings setzte zur Mitte der 1990er-Jahre eine deutliche Trendwende ein. Die EU-Kommission verzichtete – nicht zuletzt auf Druck zahlreicher Mitgliedstaaten – mit der Verabschiedung des vierten Aktionsprogramms weitgehend auf rechtliche Fortschritte im Arbeitsschutz und setzte vor allem auf eine Konsolidierung des Erreichten. Obwohl die betriebliche Umsetzung des europäischen Rechts auf vielfältige Hindernisse stößt, haben die Regelungen in einer Vielzahl von Mitgliedstaaten dazu beigetragen, das Arbeitsschutzrecht zu modernisieren und den Arbeitsschutz zu verbessern (Gerlinger 2000; Walters 2002).

Die europäischen Arbeitsschutzrichtlinien hatten zum Teil erhebliche Auswirkungen auf die Arbeitsschutzrechtssysteme in den Mitgliedstaaten. So war in Deutschland seit vielen Jahren ergebnislos über eine Reform des Arbeitsschutzrechts gestritten worden. Erst die Notwendigkeit, die erwähnte EU-Rahmenrichtlinie in nationales Recht zu übernehmen, übte den notwendigen Druck für eine umfassende Modernisierung des Arbeitsschutzrechts aus. Das mit dem Arbeitsschutzgesetz von 1996 geschaffene Recht stellte für das deutsche Arbeitsschutzsystem eine beachtliche Innovation dar, die auf nationalstaatlicher Ebene allein kaum durchsetzbar gewesen wäre.

Unterstützung der Mitgliedstaaten
Gestützt auf die erwähnten Kompetenzen im Bereich der Krankheitsverhütung, hat die EU zwischen 1993 und 2002 insgesamt acht gesundheitspolitische Aktionsprogramme aufgelegt (Weingärtner 2000; Topan 2003, S. 250 f.). Im Mittelpunkt standen dabei die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Erforschung spezifischer Krankheiten und ihrer Bekämpfung sowie die Unterstützung bei Maßnahmen der Gesundheitserziehung und -information. Zu den krankheitsbezogenen Themen, denen die EU besondere Aufmerksamkeit widmete, zählten:
  • die Bekämpfung von Krebserkrankungen,
  • die Bekämpfung von Aids,
  • die Suchtprävention,
  • die Bekämpfung seltener Erkrankungen und
  • die Bekämpfung umweltbedingter Krankheiten.
Diese Aktivitäten wurden 2003 abgelöst durch mittelfristige, umfassendere Gesundheitsaktionsprogramme. Das erste Aktionsprogramm (2003 bis 2008) setzte sich folgende Ziele:
  • eine Verbesserung der Gesundheitsinformationen,
  • schnelle und koordinierte Reaktionen auf Gesundheitsgefahren sowie
  • eine Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung und deren Integration in andere Politikfelder.
Das folgende "Aktionsprogramm der Gemeinschaft im Bereich der Gesundheit (2008 - 2013)" (EuropäischesParlament/Europäische Union 2007) verfolgt drei Kernziele:
  • die Verbesserung des Gesundheitsschutzes der Bürgerinnen und Bürger;
  • die Stärkung der Gesundheitsförderung, einschließlich des Abbaus von Ungleichheiten in der Gesundheitsversorgung;
  • die Erstellung und Verbreitung von Informationen und Wissen über Gesundheitsfragen.
Bei der Verbesserung des Gesundheitsschutzes soll die Fähigkeit der EU und der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Gesundheitsgefahren (zum Beispiel durch Notfallpläne) gestärkt werden. Außerdem sollen Maßnahmen zur Erhöhung der Patientensicherheit, zur Vermeidung von Verletzungen und Unfällen sowie zur Einführung von Risikobewertungen durchgeführt werden. Auf dem Gebiet der Gesundheitsförderung geht es um die Beeinflussung gesundheitsrelevanter Faktoren (zum Beispiel Ernährung, Alkohol-, Tabak- und Drogenkonsum, aber auch sozialer und umweltbezogener Faktoren) und um die Vermeidung dadurch begünstigter (Volks-)Krankheiten. Ein Ziel ist die Erhöhung der Zahl gesunder Lebensjahre bei gleichzeitiger Reduktion gesundheitlicher Ungleichheiten. Bei der Verbreitung von Gesundheitsinformationen sollen folgende Aktivitäten im Mittelpunkt stehen:
  • verbesserte Informationen für die Bürgerinnen und Bürger,
  • ein verbesserter Wissensaustausch unter Expertinnen und Experten über Themen wie Geschlechter- und Kindergesundheit sowie seltene Erkrankungen.
Die EU-Aktivitäten im Rahmen der Aktionsprogramme bestehen im Wesentlichen in der Förderung von Forschungsaktivitäten und von praktischen Interventionen in den Mitgliedstaaten. Generell bekennt sich die Europäische Kommission in ihren gesundheitspolitischen Dokumenten zu einer Stärkung der präventiven Ausrichtung der Gesundheitssysteme. Die wichtigsten Handlungsfelder dieser Aktionsprogramme waren bislang:
  • die stärkere Überwachung und Kontrolle von Gesundheitsgefahren;
  • der Ausbau der Gesundheitsberichterstattung;
  • wirksame und schnelle Reaktionen der EU und der Mitgliedstaaten auf Gesundheitsgefahren;
  • die Gesundheitsförderung durch die Berücksichtigung gesundheitsrelevanter Faktoren;
  • die Prävention von Krankheiten und Verletzungen;
  • die Erzielung von Synergien zwischen nationalen Gesundheitssystemen;
  • die Ausarbeitung und Verbreitung besserer und zahlreicherer Gesundheitsinformationen für Bürgerinnen und Bürger, Expertinnen und Experten und politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern.
Das dritte Aktionsprogramm zur Gesundheitsförderung auf EU-Ebene startete im Mai 2014 und hat eine Laufzeit von sieben Jahren bei einem Fördervolumen von insgesamt 449 Millionen Euro. Die Schwerpunkte ähneln denen der vorherigen Aktionsprogramme:
  • Gesundheitsförderung, Prävention und Förderung gesunder Lebenstile
  • Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor grenzübersgreifenden Gesundheitsgefahren
  • Beitrag zu innovativen, effizienten und nachhaltigen Gesundheitssystemen
  • Zugang zu besserer Gesundheitsversorgung
Die Unterstützung der Mitgliedstaaten und die Förderung ihrer Zusammenarbeit durch die EU beschränken sich allerdings nicht auf die Durchführung von Aktionsprogrammen. Darüber hinaus sind auf europäischer Ebene neue Institutionen entstanden, die unter anderem dem Informationsaustausch und der Koordinierung der Aktivitäten der Mitgliedstaaten und ihrer einschlägigen Organisationen dienen. Beispiele sind die Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (mit Sitz in Bilbao) und die Europäische Agentur für Lebensmittelsicherheit (mit Sitz in Pisa). Siehe auch: Übersicht über weitere Institutionen auf der Seite der EU.

In der Durchführung der Aktionsprogramme und in der Einrichtung derartiger Agenturen kommt auch das Bestreben der Europäischen Kommission zum Ausdruck, das eigene Aktionsfeld auf dem Gebiet des Gesundheitsschutzes auszuweiten. Allerdings blieb die Reichweite der Programme allein schon wegen des niedrigen Finanzvolumens gering. So war das Aktionsprogramm 2008 bis 2013 lediglich mit einer Summe von 321,5 Millionen Euro ausgestattet. Das Folgeprogramm ist nicht deutlich besser ausgestattet, wenn man einberechnet, dass es sich über einen Zeitraum von sieben Jahren erstreckt. Insgesamt betrachtet, ist der Aktionsradius der EU durch die Beschränkung ihrer Gestaltungskompetenzen und die, gemessen an den Problemdimensionen, unzureichende Ausstattung mit finanziellen Ressourcen äußerst begrenzt.

Dabei wurden sehr unterschiedliche Themen behandelt. Zu ihnen zählen:
  • Bekämpfung von Krebserkrankungen
  • Bekämpfung von Aids
  • Suchtprävention
  • Gesundheitsförderung
  • Verhütung von Verletzungen
  • Gesundheitsberichterstattung
  • umweltbedingte Krankheiten