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Kleine Landeskunde Frankreichs

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Kleine Landeskunde Frankreichs

Renate Reiter

/ 20 Minuten zu lesen

Der französische Wohlfahrtsstaat ist ähnlich wie der deutsche im Kern als Sozialversicherungssystem organisiert. Zwar gibt es einige Unterschiede zum deutschen Sozialstaat, aber auch in Frankreich haben das sinkende Wirtschaftswachstum, die Finanzkrise und der demografischen Wandel eine hohe Reformdynamik in Gang gesetzt.

Silvesterbesuch Präsident Hollandes in einem Pariser Krankenhaus (© picture-alliance/dpa)

Gebiet und Bevölkerung

Zur Republik Frankreich zählen neben dem in Westeuropa gelegenen "Mutterland" oder der "Metropole" ("la France métropolitaine") insgesamt acht überseeische Départements und Territorien ("les D. O. M.": Guadeloupe, Guayana, Martinique, Réunion; und "les T. O. M.": Nouvelle-Calédonie, Polynésie, Wallis-et-Futuna und die Terres australes et antarctiques). In Europa teilt Frankreich seine Grenzen mit Großbritannien, Belgien, Luxemburg, Deutschland, der Schweiz, Italien, Spanien und Andorra.

Mit einer Fläche von 675.417 qkm (Deutschland: 357.138 qkm) und seinen insgesamt 65,5 Millionen Einwohnern (2013) ist Frankreich einer der größten Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Dabei hat sich die Bevölkerungszahl aufgrund von Zuwanderung und aufgrund eines im europäischen Vergleich starken natürlichen Wachstums zwischen 2000 und 2012 um mehr als 6,7 Millionen erhöht.

Angesichts seiner großen Flächenausdehnung zeichnet sich Frankreich (Metropole) durch eine vergleichsweise geringe Bevölkerungsdichte aus. Hier lebten im Jahr 2012 durchschnittlich 117 Bewohner auf jedem Quadratkilometer (Deutschland: 229). Die Bevölkerung verteilt sich sehr ungleich auf dem Staatsgebiet. Allein 11,9 Millionen Franzosen (ca. 18 Prozent der Gesamtbevölkerung) leben im Großraum Paris. Die französische Hauptstadt erweist sich damit bereits aufgrund ihrer Bevölkerungskonzentration und -dichte als das unumstrittene Zentrum der Republik. Die Ballung der wichtigsten politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Institutionen und Organisationen in Paris rechtfertigt diese Einstufung der Hauptstadt ohnehin.

Eine Besonderheit Frankreichs liegt in der Vielgestaltigkeit und Kleinteiligkeit seiner Gebietsstrukturen. So untergliedert sich das gesamte Staatsgebiet in 26 Regionen, 100 Départements (entspricht der Kreisebene in Deutschland) und in die bemerkenswert hohe Zahl von 36.681 Kommunen (Deutschland: 11.220).

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Antwort c) ist richtig.
Mit seiner Fläche von 675.417 Quadratkilometern (Deutschland: 357.093 Quadratkilometer) und seinen insgesamt 64,6 Millionen Einwohnern (2010) ist Frankreich einer der größten Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU).

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Die Fläche Frankreichs ist im Vergleich zur Fläche Deutschlands:

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Antwort c) ist richtig.
Mit seiner Fläche von 675.417 Quadratkilometern (Deutschland: 357.093 Quadratkilometer) und seinen insgesamt 64,6 Millionen Einwohnern (2010) ist Frankreich einer der größten Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU).


Politik

Die wesentlichen Strukturgrundlagen des französischen Staates sind in der Verfassung der Fünften Republik aus dem Jahr 1958 niedergelegt. Die Verfassung enthält sowohl repräsentative als auch plebiszitäre Elemente (nationales Referendum) der demokratischen Legitimation, sie gibt die republikanische Staatsform vor und sie kombiniert Elemente der parlamentarischen und der präsidentiellen Demokratie zu einem komplexen, gleichwohl kohärenten politischen System. Wegen seiner besonderen, im internationalen Vergleich hybriden Struktur ist das politische System der Fünften Französischen Republik mitunter auch als "semi-präsidentiell" bezeichnet worden (Duverger 1986). Dabei räumt die Verfassung dem Staatspräsidenten eine deutliche Vorrangstellung gegenüber den anderen politischen Institutionen ein. Diese kommt u.a. darin zum Ausdruck, dass

  • allein der Präsident nationale Referenden zu einzelnen politischen Fragen initiieren darf,

  • er die Gesetze verkündet, die Mitglieder der Regierung ernennt und entlässt,

  • er die erste Kammer des Parlaments, die Nationalversammlung, auflösen kann.

Die wichtigsten politischen Institutionen der Fünften Republik sind das aus zwei Kammern (Nationalversammlung und Senat) bestehende Parlament als gesetzgebendes Organ, der Präsident der Republik als oberster Repräsentant des Staates mit weitreichenden exekutiven Funktionen und als Chef der Streitkräfte sowie die Regierung als das vom Staatspräsidenten ernannte und vom Parlament abhängige zentrale Exekutivorgan.

Die Nationalversammlung ("Assemblée Nationale") zählt 577 Abgeordnete, die jeweils für fünf Jahre direkt vom Volk gewählt werden. Die Wahl zur Assemblée Nationale erfolgt in Einerwahlkreisen auf Basis der Mehrheitsregel. Für gewöhnlich sind hierfür zwei Wahlgänge notwendig. Der zweite Wahlgang entfällt lediglich dann, wenn ein Kandidat im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit der Stimmen und dabei zugleich mindestens 25 Prozent der Gesamtzahl der Stimmen der in der Wahlliste des jeweiligen Wahlkreises eingetragenen Bürger/Wähler erringt. Jeder Wähler verfügt über eine Stimme. Im Gegensatz zu den Abgeordneten der ersten Parlamentskammer werden die Mitglieder der zweiten Kammer, des Senats ("Sénat"; "Haute Assemblée") nicht in direkter, sondern in indirekter Wahl bestimmt. Ein Kollegium aus insgesamt 150.000 nationalen und lokalen Mandatsträgern, die sogenannten "grands élécteurs" wählt hier im Rhythmus von drei Jahren jeweils die Hälfte der insgesamt 348 Senatoren Diese rekrutieren sich ihrerseits aus den Reihen der lokalen und regionalen Räte. Seit der Verfassungsreform im Jahr 2003 beträgt die Amtsdauer der einzelnen Senatoren nicht mehr neun, sondern nur noch sechs Jahre.

Der Präsident der Republik wird wie die Mitglieder der Assemblée Nationale auf dem Wege der Mehrheitswahl direkt vom Volk bestimmt. Da zur Wahl des Präsidenten die absolute Mehrheit erforderlich ist, müssen auch hier gegebenenfalls zwei Wahlgänge organisiert werden. Dies war seit der Einführung der Direktwahl des Staatspräsidenten im Jahr 1962 stets notwendig. Seit 2002 beträgt die Dauer der Amtszeit des Präsidenten fünf Jahre (zuvor sieben). Seit Mai 2012 steht der Sozialist François Hollande, der der "Parti socialiste" (PS) angehört, an der Spitze des Staates.

Die Regierung schließlich, der nicht nur Abgeordnete der Nationalversammlung, sondern auch kompetente Personen des öffentlichen Lebens angehören können kommt durch die Ernennung durch den Staatspräsidenten zustande. Im Anschluss an die Wahlen zur Assemblée Nationale ernennt der Präsident zunächst den Premierminister (den Kandidaten der Mehrheitsfraktion) und – auf dessen Vorschlag – die Mitglieder des Ministerkabinetts. Die Nationalversammlung kann per Misstrauensvotum die Auflösung der Regierung durch den Präsidenten erwirken. Die Führung der Amtsgeschäfte der Regierung lag bis April 2014 in den Händen von Premierminister Jean-Marc Ayrault. Er gehört, wie Staatspräsident François Hollande, der PS an. Nach dem schlechten Abschneiden bei den Kommunalwahlen 2014 ernannte Hollande Manuel Valls zum Premierminister und betraute ihn mit der Regierungsneubildung. Knapp fünf Monate später trat das Kabinett Valls I im Streit um den Sparkurs von Hollande geschlossen zurück. Daraufhin beauftragte der Präsident noch am selben Tag Premierminister Valls mit der Neubildung des Kabinetts. Es handelt sich um die vierte Regierung, die von Holland ernannt wurde.

Weitere wichtige Institutionen im französischen Staatsgefüge sind der Staatsrat (Conseil d’État) und der Verfassungsrat (Conseil constitutionnel). Ersterem obliegt es in der Funktion als oberstem Verwaltungsgericht, die Rechtmäßigkeit der Regierungsakte (z.B. Verordnungen, ministerielle Erlasse) und des Handelns der zentralstaatlichen Verwaltung sowie der Verwaltungen der territorialen Gebietskörperschaften zu überprüfen. Letzterer entscheidet in der Funktion als oberstes Verfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und überprüft die Rechtmäßigkeit von Wahlen.

Die wichtigsten politischen Parteien sind die konservative Union pour un mouvement populaire (UMP) und die traditionsreiche sozialistische Partei (Parti socialiste, PS, die aktuelle Präsidentenpartei) als zentrale sozialdemokratische Kraft. Die UMP löste im Jahr 2002 das Rassemblement pour la République (RPR) ab, die 1976 von den ehemaligen Staatspräsidenten Jacques Chirac und Valéry Giscard d’Éstaing gegründete konservativ-gaullistische Partei. Weiterhin existiert eine Reihe mittlerer und kleinerer Parteien, darunter vor allem: die seit 2012 an der Regierung beteiligten Grünen (Europe, Écologie, Les Vert; EELV) als ökologische politische Kraft, die liberale Zentrumspartei Mouvement démocrate (MoDem), die linke Parti communiste française (PCF), die im linken Zentrum angesiedelte Parti radicale de gauche, die Mitte-rechts Partei Nouveau Centre, und schließlich der rechtsradikale Front national (FN).

Anders als in Deutschland, wo die Parteien durch das Grundgesetz in ihren Funktionen geschützt sind und gegenüber den anderen Organisationen der politischen und gesellschaftlichen Willensbildung und Interessenvertretung privilegiert sind, genießen die politischen Parteien in Frankreich keinen Verfassungsrang. Im politischen Leben des Staates spielen sie insbesondere auf den dezentralen Ebenen eine vergleichsweise geringere Rolle als in Deutschland. Ihre hauptsächliche Funktion liegt in der Rekrutierung des politischen Personals für die demokratischen Legislativ- und Exekutivinstitutionen auf der zentralstaatlichen und den dezentralen Ebenen. Dabei konzentrieren die Parteien ihr Streben nach einer eindeutigen politischen Profilbildung und gegenseitigen Abgrenzung voneinander vorrangig auf die nationale Politikebene. Auf den dezentralen Ebenen hingegen verschwimmen die Grenzen insbesondere zwischen den Parteien desselben politischen Lagers. Hier ist bei Wahlen weniger der Gegensatz zwischen bestimmten einzelnen Parteien als vielmehr zwischen den großen Lagern auf der rechten ("la Droite") und der linken ("la Gauche") Seite des politischen Spektrums von Bedeutung. Eine gewisse Ausnahme bildete hier bislang der Front national, der von den anderen Parteien aufgrund seiner rechtsradikalen ideologischen Ausrichtung bislang als nicht koalitionsfähig erachtet wurde.

Zwar hat der Staatspräsident im Machtgefüge der Fünften Republik aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Privilegien eine dominante Stellung, jedoch kennt das politische System mehrere Gegengewichte zur Einhegung der präsidentiellen Macht:

  1. Eine erste Einschränkung erfährt diese in Phasen, in denen der Staatspräsident zur Zusammenarbeit mit einer Regierung gezwungen ist, deren Mitglieder nicht seinem eigenen politischen Lager entstammen. Diese Phasen der sogenannten Cohabitation treten stets dann ein, wenn sich bei der Wahl zur Assemblée Nationale eine für den Präsidenten ungünstige Mehrheitskonstellation ergibt und die aus präsidentieller Perspektive oppositionelle(n) Partei(en) die Macht in der Nationalversammlung erringt(en). Zur Ausübung seiner Regierungsfunktion ist der Staatspräsident auf die gesetzgeberischen Tätigkeiten des Parlaments (Initiative; Beschluss von Gesetzen) und der Regierung (Politikformulierung; Initiative) und auf die Kooperation mit beiden Institutionen angewiesen, so dass er in Zeiten der Cohabitation aufgrund der Notwendigkeit zur politischen Kompromissbildung eine Beschränkung seiner Macht erfährt. Seit Gründung der Fünften Republik im Jahr 1958 sind bislang drei Cohabitationsphasen eingetreten, davon zwei (1986-88: Premierminister Jacques Chirac [RPR]; 1993-95: Premierminister Édouard Balladur [RPR]) während der Amtszeit des Sozialisten François Mitterrand (PS) und eine während der Präsidentschaft des Gaullisten Jacques Chirac (1997-2002: Premierminister Lionel Jospin [PS]).


  2. Eine zweite Einschränkung erfährt die Macht des Staatspräsidenten durch institutionelle Begrenzungen des politischen Zentralismus. Frankreich zeichnet sich traditionell durch einen ausgeprägten Zentralismus in seiner Staats- und Verwaltungsorganisation aus. Ist vom französischen Zentralismus die Rede, so werden allerdings häufig zwei einschränkende Aspekte übersehen. Zum einen darf die Zentralität im Staatsaufbau und im Aufbau der öffentlichen Verwaltung nicht mit einer unbedingten Machtkonzentration auf der zentralstaatlichen Ebene gleichgesetzt werden. Aufgrund der Kleinteiligkeit der territorialen Strukturen und – damit verbunden – der hohen Anzahl der lokalen Mandatsträger sah und sieht sich die zentralstaatliche Politik stets mit der Notwendigkeit konfrontiert, die unterschiedlichen lokalen und regionalen Interessen zu achten. Die lokale und regionale Interessenvertretung ist dabei auch institutionell abgesichert, und zwar nicht nur über den Senat, die aus lokalen Mandatsträgern zusammengesetzte zweite Parlamentskammer, sondern auch über das traditionelle Prinzip der Ämterhäufung (Cumul de mandats).

    Dieses Prinzip ermöglicht es den Politikern auf allen Ebenen, neben ihrem aktuellen Amt jeweils bis zu zwei weitere Repräsentativ- und/oder Exekutivämter auf der lokalen oder zentralen Ebene auszuüben (bestimmte Ämterkombinationen sind allerdings im Laufe der Zeit in unterschiedlichen Verfassungsreformen zwischen 1958 und 2000 ausgeschlossen worden). Die Ämterhäufung verschafft der lokalen Politik weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die zentralstaatliche Politik. Konkret kommt dies zunächst darin zum Ausdruck, dass heute 83 Prozent der Abgeordneten der Nationalversammlung zusätzlich ein weiteres politisches Mandat oder Amt innehaben. Allein 43 Prozent der Mitglieder der Assemblée Nationale sind dabei zugleich Bürgermeister einer französischen Gemeinde (Sénat 2012: 24-25). Zum Verständnis der Ämterhäufung als Einflusskanal der lokalen Ebenen auf die nationale Politik ist es wichtig zu wissen, dass konservative Staatspräsidenten und Regierungen traditionell eher vom Rückhalt der Vertreter der zahlreichen kleinen, ländlichen Gemeinden im Parlament profitieren, wohingegen sie von den Vertretern der mittleren und größeren Städte (la France urbaine) in der Vergangenheit eher Widerstand zu erwarten hatten (Le Galès 2006).


  3. Drittens schließlich darf bei der Beschreibung der zentral-lokalen Machtverteilung heute auch nicht mehr über die fundamentalen Veränderungen hinweggesehen werden, die das französische Staats- und Verwaltungssystem seit Beginn der 1980er Jahre aufgrund von zwei umfassenden Dezentralisierungsreformen erfahren hat. Bereits während der ersten Etappe der Dezentralisierung, dem sogenannten "Acte I" (1981-84), haben die unterschiedlichen territorialen Gebietskörperschaften (Kommunen, Départements, Regionen, interkommunale Gebietskörperschaften) eine z. T. erhebliche funktionale und auch politische Aufwertung erfahren. Diese wurde während der zweiten Etappe der Dezentralisierung, dem "Acte II" im Jahr 2004, durch zusätzliche Aufgabenübertragungen bestätigt. Gegenwärtig (2013) bereitet die französische Regierung auf Initiative von Staatspräsident Hollande hin einen "dritten Akt" ("Acte III") der Dezentralisierung vor.

    Auch sozialpolitische Funktionen u.a. aus dem weiteren Bereich des Gesundheitswesens sind im Zuge der bereits abgeschlossenen Dezentralisierungsreformen auf die Gebietskörperschaften übertragen worden (z.B. sind die Départements für den Mutterschutz und Mutter-Kind-Versorgung/-Vorsorge zuständig; die Regionen sind an der Krankenhausplanung beteiligt). Zwar ist die "revolutionäre" (Mabileau 1996) Umstrukturierung des französischen Staatswesens im Zuge der Dezentralisierung in der jüngeren Vergangenheit durch eine Politik der Dekonzentration, das partielle Wiedererstarken des Präfekten, des zentralstaatlichen Vertreters im Département und der Region, und die Modernisierung der dekonzentrierten staatlichen Fachbehörden auf den subnationalen Ebenen teilweise wieder rückgängig gemacht worden , eine vollständige Rücknahme ist allerdings nicht denkbar. So ist das Prinzip der dezentralen Staatsorganisation seit dem Jahr 2004 in der Verfassung festgeschrieben (Art. 1 Verfassung der Fünften Republik).

Nimmt man eine von außen auf den französischen Staat gerichtete Beobachterposition ein, so ist vor allem festzuhalten, dass Frankreich, wie sein Nachbar Deutschland, ein Gründungsmitglied der Europäischen Gemeinschaften (EG, die heutige EU) ist. Das Land spielt innerhalb der EU eine maßgebliche politische und wirtschaftliche Rolle. Für Deutschland ist Frankreich der wichtigste politische, ökonomische und kulturelle Austauschpartner in Europa und einer der wichtigsten Partner in der Welt. Aufgrund seiner kolonialen Vergangenheit wird das Land außerdem in zahlreichen (nord-) afrikanischen und überseeischen Gebieten als Partner und Referenzmacht betrachtet.

Wirtschaft

Mit einem Bruttoinlandsprodukt von knapp 35.796 US-Dollar pro Kopf (2011) zählt Frankreich zu den wohlhabendsten Ländern der Erde (Norwegen: 62.954, Schweiz: 51.537 [2010], Niederlande: 43.277, Schweden: 42.253, Deutschland: 39.944, Großbritannien: 35.885; alle Angaben für 2011). Die Erwerbsquote, also der Anteil der Erwerbstätigen an allen Personen im Alter von 15 bis 64 Jahren, entspricht mit 64,2 Prozent (2013) genau dem Durchschnittswert der EU-27 bis Ende Juni 2013 (Deutschland: 73,3). Mit ein Grund für die, gemessen am deutschen Nachbarn, aber auch an anderen Mitgliedern der EU und der OECD (insbesondere den skandinavischen Ländern und den kleineren mitteleuropäischen EU-Mitgliedern Österreich und Niederlande) vergleichsweise niedrige Erwerbsquote in Frankreich ist der im internationalen Vergleich geringe Anteil der französischen Jugendlichen im Alter von 15 bis 24 Jahren am Erwerbsleben. In dieser Altersgruppe liegt die Erwerbsquote in Frankreich nur bei 40,5 Prozent (2012). Entsprechend hoch ist mit einem Wert von 24,6 Prozent (2012) die Jugendarbeitslosigkeit (Deutschland: 8,1 Prozent, 2012). Mit einer Arbeitslosenquote, d. h. einem Anteil der arbeitslosen Personen an allen Erwerbspersonen im Alter von 15 bis 74 Jahren (Definition der Internationalen Arbeitsorganisation ILO) von 11,0 Prozent (Oktober 2010) entspricht Frankreich dem europäischen Durchschnittswert (EU-28). Dieser lag im Oktober 2013 bei 10,9 Prozent (Deutschland: 5,2 Prozent).

Die globale Finanzkrise ab dem Jahr 2008 und die damit verbundene weltweite Wirtschaftskrise sind nicht spurlos an Frankreich vorübergegangen. Diese Krisen machten sich hier wie auch in anderen Ländern insbesondere durch einen massiven Anstieg der Staatsdefizite (als Anteil am BIP) bemerkbar. Dieses lag in Frankreich im Jahr 2012 bei einem Wert von 90,2 Prozent und damit deutlich über dem im europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt festgeschriebenen Limit von 60 Prozent (im Jahr 2007 betrug der Wert für Frankreich noch bei 64,2 Prozent; die Vergleichswerte für Deutschland: 81,0 [2012] bzw. 65,2 [2007] Prozent). Wie in den anderen Industrieländern der OECD-Welt schreitet auch in Frankreich die Tertiarisierung der Volkswirtschaft, also der Zug der Beschäftigung in den Dienstleistungssektor, voran. In diesem Sektor arbeiten 74,9 Prozent der Beschäftigten (2011). Weitere 22,2 Prozent (2011) sind im produzierenden Gewerbe und im Baugewerbe tätig und schließlich 2,9 Prozent im Bereich der Landwirtschaft und der Fischerei. (Vergleichswerte Deutschland 2011: 70,1 Prozent [Dienstleistungssektor], 28,3 Prozent [Industrie und Baugewerbe], 1,6 Prozent [Landwirtschaft]).

Der dominante Dienstleistungssektor ist stark durch den Handel und durch Finanzdienstleistungen (Banken und Versicherungen) geprägt. Außerdem spielen der Tourismus und der Bildungs- und Forschungsbereich eine zentrale Rolle in diesem Sektor. Insgesamt hat der öffentliche Dienst als Bestandteil des tertiären Sektors einen starken Anteil an der Gesamtbeschäftigung in Frankreich; ca. ein Fünftel aller Erwerbstätigen arbeiten für den Staat bzw. öffentliche Institutionen und Einrichtungen. Im Bereich der Industrie (produzierendes Gewerbe ohne Bauwesen) stellen die Automobil- und die Elektroindustrie, die Luftfahrttechnik, die Nahrungsmittelindustrie sowie die pharmazeutische, die Kosmetik- und Luxusgüterindustrien die wichtigsten Produktionszweige dar. Weitere wichtige Industriezweige sind (nach wie vor) der Maschinenbau, der Schiffbau und die Textilbranche. Schließlich ist Frankreich ein bedeutender Produzent und Exporteur von Elektrizität, vorrangig aus Atomenergie. Frankreichs Handelsbilanz war lange Zeit weitgehend ausgeglichen. Seit dem Jahr 2004 übersteigen die Importe von Gütern die Exporte jedoch deutlich und in stetig wachsendem Maße. Das Land weist heute ein beträchtliches Außenhandelsdefizit von über 117 Milliarden US-Dollar (2011) auf (Deutschland: Handelsbilanzüberschuss von knapp 218 Milliarden US-Dollar in 2011). Der wichtigste Handelspartner Frankreichs ist Deutschland. Von dort importierte Frankreich im Jahr 2012 Waren im Wert von 104,5 Milliarden Euro und dorthin exportierte es im selben Jahr Waren im Wert von 64,8 Milliarden Euro.

Wohlfahrtsstaat

Der französische Wohlfahrtsstaat ist – wie der deutsche – im Kern als Sozialversicherungssystem organisiert. Häufig wird er daher auch als Sozialstaat Bismarck‘scher Prägung bezeichnet (Palier 2010: 74). Die Wurzeln der französischen Sozialversicherung ("la Sécurité sociale") reichen bis ins 19. Jahrhundert zurück. Die allgemeine Sozialversicherung ("le Régime général") in ihrer heutigen Form wurde allerdings erst im Jahr 1945 ins Leben gerufen. Sie ist im Gegensatz zu ihrem deutschen Pendant als Einheitsversicherung errichtet worden. Aufgrund einer entsprechenden Regierungsverordnung untergliedert sie sich seit dem Jahr 1967 in vier Einzelkassen, die zwei Kernaufgaben haben:

  1. Sie sollen die Bevölkerung gegen die drei zentralen Lebensrisiken bzw. Belastungen Krankheit, Unfall und Alter absichern sowie die Finanzierung unterschiedlicher Aufgaben der Familienförderung (z.B. finanzielle Leistungen an Familien, spezielle Hilfen bei Kinderreichtum; Wohnungslosigkeit etc.) sicherstellen.

  2. Sie sollen die Finanzen der Sozialversicherung nach einheitlichen Kriterien verwalten.

Bei den vier Zweigen der Sozialversicherung handelt es sich im Einzelnen um:

  • die gesetzliche Krankenversicherung (Assurance maladie), die sich zusammensetzt aus der Nationalen Krankenkasse für Arbeitnehmer (Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)), der Sozialversicherung für in der Landwirtschaft Beschäftigte (Caisse centrale de la mutualité sociale agricole - MSA) und der Kasse für selbstständig Beschäftigte (Caisses du Régime Social des Indépendants - RSI) mit jeweils zahlreichen lokalen und regionalen Untergliederungen. Die Assurance maladie erfüllt neben der Krankenversicherung auch die Funktionen der Unfallversicherung (Accidents de travail - AT) und der Versicherung gegen Berufskrankheiten (Maladies professionnelles - MP) für Arbeiter und Angestellte,

  • die Familienleistungsversicherung (Branche familiale), die von der nationalen Familienausgleichskasse (Caisse nationale des allocations familiales - CNAF) getragen wird; sie ist mit ihren lokalen 102 Familienausgleichskassen (Caisses d’allocations familiales - CAF) zuständig für die Familienabsicherung,

  • die gesetzliche Rentenversicherung (Assurance retraite) - die sich wie die gesetzliche Krankenversicherung (Assurance maladie) aus einem allgemeinen Versicherungsregime (getragen vor allem von der Caisse nationale de l’assurance vieillesse, CNAV), einem Versicherungsregime für landwirtschaftliche Berufe (MSA) und einem Regime für freie Berufe (RSI) sowie zusätzlich einem die privaten Zusatzversicherungen zusammenfassenden Regime (Retraite complémentaire) zusammensetzt - erfüllt die Funktion der finanziellen Absicherung im Alter sowie der Hinterbliebenen- und Arbeitsunfähigkeitsversicherung und

  • und die übergreifende Zentralstelle für die Sozialversicherungsträger (Agence centrale des organismes de sécurité sociale - ACOSS); sie erfüllt in erster Linie administrative Aufgaben für die zahlreichen einzelnen Kassen in den aufgezählten Versicherungszweigen; hierbei ist die ACOSS als öffentlich-rechtliche Dachorganisation auf nationaler Ebene mit ihren insgesamt 88 lokalen privatrechtlichen Untergliederungsorganisationen, den URSSAF (Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales) u.a. für die einheitliche Finanzverwaltung der drei risikobezogenen Einzelkassen unter dem Dach der Sécurité sociale, für das Einziehen der Beiträge von den Arbeitnehmern und Arbeitgebern und für die Verteilung der Beitragszahlungen auf die Haushalte der Einzelkassen zuständig.

Diese vier nationalen Kassen bilden jeweils auf der regionalen und der départementalen Ebene Untergliederungen.

Die französische Sozialversicherung (Sécurité sociale) beruht auf den folgenden zentralen Prinzipien:

  • Es handelt sich um eine Pflichtversicherung für Arbeitnehmer, die im Wesentlichen durch die paritätisch aufgebrachten Beiträge von Arbeitnehmern und Arbeitgebern finanziert wird. Dabei ist die Sécurité sociale zugleich eine universelle Versicherung, d. h. jede Person, die sich in Frankreich aufhält, hat das Recht aufgenommen zu werden und gegen die Zahlung der regelmäßigen Beiträge alle üblichen Leistungen zu erhalten.

  • Es herrscht der Grundsatz der Solidarität innerhalb der Gemeinschaft der Versicherten, aber – je nach Zweig – auch zwischen den Generationen. Dies schließt, ähnlich wie im deutschen Sozialversicherungssystem, in einzelnen Zweigen (vor allem im Bereich der Krankenversicherung) die Absicherung der vom Beitragszahler abhängigen Personen/Familienmitglieder (Familienmitversicherung) mit ein.

  • Weiterhin gilt insbesondere in der Rentenversicherung das Prinzip der Leistungsgerechtigkeit, also die Bemessung der Leistungen/Renten – oberhalb eines gesetzlich festgelegten Mindestabsicherungsniveaus, das unter bestimmten Voraussetzungen allen Personen über 65 Jahren in Frankreich zusteht (minimum vieillesse) – nach der Höhe und Dauer der geleisteten Beiträge.

  • Schließlich gilt für die einzelnen aufgelisteten Kassen der Grundsatz der paritätischen Selbstverwaltung durch die Arbeitnehmer (Gewerkschaften) und die Arbeitgeber (Unternehmensverbände).

Die französische Sécurité sociale ist, anders als gemeinhin angenommen, eine privatrechtliche Organisation, der vom Staat die Aufgabe übertragen wurde, die soziale Sicherung der (arbeitenden) Bevölkerung zu gewährleisten. Die einzelnen Kassen bilden allerdings Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie unterliegen einer umfassenden staatlichen Aufsicht durch das jeweils zuständige Ministerium. Da die Risikoabdeckung der allgemeinen Sozialversicherung, also die maximale Höhe der Leistungen, moderat bleibt, hat ein großer Teil der Versicherten private Zusatzversicherungen abgeschlossen. Insbesondere in den Bereichen Rente und Gesundheit existiert ein weit verzweigtes Netz dieser teils profitorientierten, teils nicht gewinnorientiert wirtschaftenden Zusatzversicherungen ("Retraites complémentaires"; "Mutuelles").

In der allgemeinen Sécurité sociale, dem "Régime général", waren 2012 bis zu neunzig Prozent der Bevölkerung (insbesondere der Krankenversicherung CNAMTS) versichert. Daneben gibt es zwei weitere, bereits kurz erwähnte Sozialversicherungssysteme oder "Regime" für spezifische Beschäftigtengruppen, nämlich das Regime der landwirtschaftlichen Sozialversicherung (Régime agricole) und das Regime für die Selbständigen und unabhängigen Professionen außerhalb des landwirtschaftlichen Sektors (Régimes sociales des non-salariés et non-agricoles). Schließlich existiert eine Handvoll teils gruppenspezifischer, teils regionaler Sonderregime, deren Risikoabdeckung sich z. T. nur auf einen Bereich, in der Regel die Alterssicherung, bezieht. Sie sind überwiegend an die allgemeine Sécurité sociale angekoppelt und werden häufig von dieser mitverwaltet. Zu nennen sind neben so ‚exotischen‘ Systemen wie der Sozialversicherung der Hafenarbeiter des Autonomen Hafens von Bordeaux, vor allem die Sozialversicherung der zivilen und militärischen Beamten im Staatsdienst oder auch die Pensionsfonds der großen Staatsbetriebe EDF-GDF (Elektrizitäts- und Gasversorgung), SNCF (die Société nationale des chemins de fer français ist die staatliche Eisenbahngesellschaft Frankreichs), RATP (die Régie autonome des transports Parisiens ist der staatliche Betreiber des öffentlichen Personennahverkehrs in Paris und dem nahen Umland). In einzelnen Fällen bestanden diese Regime zum Zeitpunkt der Errichtung der Sécurité sociale im Jahr 1945 bereits und ihre Mitglieder lehnten eine Integration in allgemeine Regime ab. In anderen Fällen wurden sie – da sich das Régime général der Sécurité sociale ursprünglich nur auf einen Teil der Arbeitnehmerschaft (die Arbeiter) bezog – ab 1945 nach dem Beispiel der allgemeinen Sozialversicherung geschaffen.

Neben den vier genannten Zweigen der Sozialversicherung (Krankenkassen und Unfallkassen; Familienkassen; Rentenkassen) zählen die Arbeitslosenversicherung (l’Assurance chômage) sowie mehrere steuerfinanzierte Sozialhilferegime, die sogenannten "Minima sociaux", zum französischen System der sozialen Risikoabsicherung.

Die Arbeitslosenversicherung steht außerhalb des allgemeinen Regimes der Sozialversicherung. Sie wurde 1958 auf Initiative des ersten Staatspräsidenten der Fünften Republik, Charles de Gaulle, von den Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen zunächst nur für Industriearbeiter ins Leben gerufen. Sie wird von der "Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce" (UNEDIC) getragen. Hierbei handelt es sich um einen von beiden Sozialpartnern speziell zu diesem Zweck gebildeten Verband, dem der Staat die Aufgabe der Arbeitslosenversicherung übertragen hat. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben:
insbesondere der Verwaltung und dem Einziehen der Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, sowie der Auszahlung von Leistungen einerseits und der Orientierung von Arbeitslosen auf dem Arbeitsmarkt andererseits, bedient sich die UNEDIC der schon erwähnten Zentralagentur der Sécurité Sociale für die Finanzverwaltung (ACOSS) sowie der nationalen Arbeitsagentur "Pôle emploi". "Pôle emploi" ging im Jahr 2008 aud der Fusion der 1967 errichteten nationalen Arbeitsagentur, die Agence nationale pour l’emploi (ANPE), mit den 30 lokalen Untergliederungen der UNEDIC, den paritätisch besetzten "Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce" (Assédic), hervor. Es handelt sich um eine Anstalt des öffentlichen Rechts, die zahlreiche regionale und lokale Untergliederungen bildet und ihre Beschäftigungsvermittlungsaufgaben im Auftrag der UNEDIC unter der Aufsicht des Wirtschaftsministeriums wahrnimmt.

Die Minima sociaux schließlich bilden als steuerfinanzierte gruppenspezifische Sozialhilferegime das dritte große Standbein der sozialen Sicherung in Frankreich. Sie dienen als letzte soziale Auffangnetze und beruhen auf dem Bedürftigkeitsprinzip. Darunter sind z.B. die Hilfeleistung für Behinderte (Prestation de compensation du handicap - PCH), die Hilfeleistung für alte Menschen (Allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées - APA), die Sozialhilfe für Arbeiter, die keine Anrechte (mehr) auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung haben (Allocation de solidarité spécifique - ASS), oder auch das "aktive Solidaritätseinkommen" (Revenu de solidarité active - RSA), das im Jahr 2009 aus der Zusammenfassung der Sozialhilfe für erwerbsfähige Arbeitslose (Revenu minimum d’insertion - RMI) und der Sozialhilfe für Alleinerziehende (Allocation de parent isolé - API) zu einem gemeinsamen neuen Regime hervorgegangen ist. Das RSA bildet das französische Pendent zur deutschen Grundsicherung für Arbeitslose bzw. dem im Jahr 2004 im Zuge der sog. Hartz-Reformen geschaffenen Arbeitslosengeld II (ALG II). Die Verwaltung der einzelnen Sozialhilferegime und die Durchführung der Sozialhilfepolitik gehört seit dem "Acte I" der Dezentralisierung im Jahr 1981 (teilweise) zum Aufgabenbereich der Départements (seit Inkrafttreten der Dezentralisierungsgesetze des "Acte II" im Jahr 2004 tragen die Départements insbesondere die volle Verantwortung für das RMI bzw. heute das RSA) .

Wie in Deutschland liegt auch in Frankreich der Anteil der Sozialausgaben (einschließlich der Gesundheitsausgaben) am Bruttoinlandsprodukt (Sozialleistungsquote) über den entsprechenden Werten für die OECD-Mitgliedstaaten, allerdings auf einem dem europäischen Durchschnitt entsprechenden Niveau. Die Sozialleistungsquote (einschließlich Gesundheitsausgaben), also der Anteil der Sozial- und Gesundheitsausgaben am Bruttoinlandsprodukt, betrug im Jahr 2010 32,0 Prozent (Deutschland: 29,4 Prozent). Der Rückgang der wirtschaftlichen Wachstumsraten, ein zeitweilig (Ende der 1990er Jahre) starker Anstieg der Arbeitslosigkeit und die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes trugen zur Erhöhung der Ausgaben und zur Verringerung der Einnahmen des Staates und der Sozialversicherungsträger bei. Ebenso trug hierzu der Wandel der demographischen Rahmenbedingungen durch die zunehmende Alterung der französischen Bevölkerung und die Stagnation der Geburtenziffer (Anzahl der Kinder pro Frau im gebärfähigen Alter) bei. (Die Stagnation der Geburtenziffer verbleibt allerdings auf einem im europäischen Vergleich hohen Niveau von zwei (2,01) Kindern pro Frau (2011) (Deutschland: 1,36).

Seit Ende der 1970er Jahre, dem Endpunkt der sogenannten "30 goldenen Jahre" ("Trentes Glorieuses") des wirtschaftlichen Aufschwungs, ist der französische Sozialstaat einer hohen Reformdynamik in allen seinen Sicherungszweigen und -systemen ausgesetzt. So wurden ab 1979 schrittweise die Bezugsdauer und die Anrechte auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung UNEDIC gekürzt. Außerdem wurde dieses beitragsfinanzierte System durch die Errichtung der steuerfinanzierten staatlichen Sozialhilferegime für Arbeitslose (ASS und 1988 de facto das RMI, das 2009 in das RSA integriert wurde) von der Absicherung der Langzeitarbeitslosen entlastet. Weitere Reformansätze bezogen sich seit den späten 1980er Jahren– mit mehr oder weniger großem Erfolg – auf die Systeme der Renten- und der Krankenversicherung. Insbesondere die Rentenversicherungsregime für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst erweisen sich heute, wegen des erheblichen Widerstands und der ausgeprägten Organisations- und Kampagnenfähigkeit der Betroffenen (z.B. Lehrer, Bahnmitarbeiter), als nur schwer reformierbar. Trotz des Widerstands der betroffenen Gruppen gegen die Reformansätze der sukzessiven Regierungen hat sich der französische Wohlfahrtsstaat im Laufe der Zeit stark gewandelt. Es handelt sich heute um ein Hybridsystem, das auf zwei Standbeinen, der beitragsfinanzierten Sozialversicherung und dem größer werdenden System staatlich garantierter, steuerfinanzierter Hilfen, besteht. Während der französische Sozialstaat bereits heute vergleichsweise gut auf den Umgang mit bestimmten neuen sozialpolitischen Herausforderungen, z.B. der Vereinbarkeit von Familie und Beruf, eingerichtet ist, liegen die künftigen Herausforderungen zum einen in der Stabilisierung und nachhaltigen Finanzierung der Renten- und der Krankenversicherung und zum anderen im Kampf gegen Armut und Exklusion einer wachsenden Zahl von Personen, denen der Zugang zu den klassischen Sicherungssystemen verwehrt bleibt.

Quellen / Literatur

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Fussnoten

Fußnoten

  1. Die Angaben beziehen sich auf die Metropole und die überseeische Gebiete. Wird allein das "metropolitane" Frankreich betrachtet, so ergibt sich eine Fläche des Staatsgebiets von 543.965 qkm und eine Bevölkerungszahl von 63,7 Millionen (2013).

  2. Neben den 22 Regionen auf dem Gebiet des metropolitanen Frankreich bildet jede der vier T. O. M. jeweils eine Region. Die Zahl der insgesamt 100 Départements ergibt sich aus den 96 metropolitischen und vier überseeischen Départements.

  3. Neben den 577 Abgeordneten der Nationalversammlung gehört dem Kollegium der "grands élécteurs" eine festgelegte Zahl von regionalen, départementalen und lokalen Abgeordneten, die von ihren gewählten Versammlungen, den Regionalräten, den Generalräten und den Stadt- und Gemeinderäten entsandt werden, an.

  4. Die Zahl der Senatoren hat sich nach der Verfassungsreform im Jahr 2003 schrittweise von ursprünglich 321 auf heute (2013) 348 erhöht.

  5. Die Berufung von Personen, die nicht der Assemblée nationale angehören, ins Ministeramt aufgrund ihrer spezifischen Kompetenzen war gerade in jüngerer Zeit nicht ungewöhnlich (z.B. Christine Lagarde als Ministerin für Wirtschaft, Industrie und Beschäftigung 2007-2011, oder Yamina Benguigui, als delegierte Ministerin für französische Angelegenheiten ("Francophonie") ab 2012.

  6. Grundsätzlich ist der Staatspräsident bei seiner Auswahl des Premierministers frei, allerdings ist er im Falle der sog. Cohabitation, d.h., wenn die Mehrheit der Mitglieder des Parlaments einer anderen politischen Partei angehören als der Staatspräsident selbst, gehalten, den von der Mehrheitsfraktion vorgeschlagenen Kandidaten zum Premierminister zu ernennen.

  7. Die Einschränkung, die die staatliche Macht auf den lokalen Ebenen bereits im Jahr 1981 durch die Begrenzung der Machtfülle und Interventionsfähigkeit des Präfekten als des Hauptvertreters des Staates im Département und der Region erfahren hatte (z.B. durch Abschaffung der Tutelle, der ex-ante Rechts- und Fachkontrolle lokaler Rechtsakte durch den Präfekten) wird damit in einzelnen Fachpolitiken zumindest teilweise wieder zurückgenommen.

  8. Das "minimum vieillesse" betrug im Jahr 2013 628,99 Euro.

  9. Das RMI/RSA darf nicht mit dem professionsübergreifend gültigen gesetzlichen Mindestlohn, dem SMIC (Salaire minimum interprofessionnel de croissance; 2013: 9,43 Euro brutto/h), verwechselt werden.

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Dr. Renate Reiter, Institut für Politikwissenschaft der FernUniversität in Hagen