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Einschnitte im Leistungsrecht

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Einschnitte im Leistungsrecht

Gerhard Bäcker Ernst Kistler

/ 5 Minuten zu lesen

Zentrales Charakteristikum der Rentenreformen der letzten beiden Jahrzehnte ist das Bestreben, die Beitragssätze niedrig zu halten. Folge dieser "einnahmeorientierten Ausgabenpolitik" sind deutliche Leistungseinschränkungen.

Demonstration gegen die Rente mit 67 im Jahr 2010 in Berlin. (© picture-alliance/dpa)

Die Situation einer Einnahmeentwicklung, die hinter dem Ausgabenanstieg zurück bleibt, hat die Rentenversicherung vor allem in den Jahren vor und nach der Jahrtausendwende vor gravierende Probleme gestellt. Die Doppelwirkung von schwachen Lohnsteigerungen einerseits und rückläufiger, versicherungspflichtiger Beschäftigung anderseits, machte Anpassungsmaßnahmen notwendig.

Die naheliegende Lösung, nämlich eine Anhebung der Beitragssätze, wurde und wird von der Politik mehrheitlich nicht für möglich und sinnvoll gehalten. Vielmehr bestand und besteht das Ziel darin, die (paritätisch von Arbeitnehmern und Arbeitgebern erhobenen) Beitragssätze möglichst stabil zu halten. Spätestens seit Beginn der ersten rot-grünen Bundesregierung dominiert das Prinzip eines auf lange Jahre festgeschriebenen Beitragssatzes und damit einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik .

Beitragssätze zur Gesetzlichen Rentenversicherung und GRV-Anteil am BIP (Interner Link: Grafik zum Download) Lizenz: GNU FDL, 1.2

Trotz der Finanzierungsprobleme wurden die 1997 und 1998 geltenden Sätze von 20,3 Prozent in den Jahren danach stets unterschritten (vgl. Abbildung "Beitragssätze in der Gesetzlichen Rentenversicherung 1985 −2017"). Mit der starken Fixierung auf die Beitragssatzstabilität dominiert ein Beitragsziel statt wie zuvor ein Leistungsziel (Lebensstandardsicherung). Es gilt das Prinzip einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik: Die Ausgaben müssen sich an den begrenzten Einnahmen bemessen und – wenn erforderlich – entsprechend begrenzt werden. Besonders prägnant kommt dieser Grundsatz in der gesetzlichen Regelung zum Ausdruck, dass der Beitragssatz bis 2020 die Höhe von 20 Prozent und bis zum Jahr 2030 die Höhe von 22 Prozent nicht überschreiten darf – auch wenn dann die demografischen Bedingungen zu stark wachsenden Rentnerzahlen führen werden.

Anteil der Bundeszuschüsse an den Gesamtausgaben der Rentenversicherung 1957 – 2017 (Interner Link: Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Auch ist es nicht zu einer (weiteren) Anhebung des Bundeszuschusses gekommen. Denn nach dessen Erhöhung in den Jahren 1998/1999 folgt er in seiner Höhe und Bemessung seitdem dem Mechanismus, der in der Rentenanpassungsformel festgelegt ist: Die allgemeinen Zuschüsse des Bundes an die Rentenversicherung (daneben gibt es die Beiträge des Bundes vor allem für die Kindererziehungszeiten) werden in ihrer Fortschreibung an die Entwicklung der durchschnittlichen Arbeitnehmerentgelte je Arbeitnehmer gebunden sowie an die Veränderung des Beitragssatzes. So dass der Anteil der Bundeszuschüsse an den Ausgaben der Rentenversicherung von etwa 23 bis 24 Prozent über die Jahre hinweg konstant bleibt (vgl. Abbildung "Anteil der Bundeszuschüsse an den Gesamtausgaben der Rentenversicherung 1957 − 2017" und dazu ausführlich vgl. Interner Link: Finanzierung).

Auf der Einnahmeseite wurde die Rentenversicherung sogar belastet. Denn durch Rechtsänderungen in anderen Bereichen der Sozialpolitik treten Verluste beim Budget der Rentenversicherung auf. Dazu zählen u.a.

  • die Ausdehnung der versicherungsfreien Beschäftigung durch die Neuregelung der Mini- und Midi-Jobs,

  • die Verkürzung der Dauer der Zahlung von Arbeitslosengeld I,

  • die Absenkungen der Beiträge für Empfänger von ALG II bis hin zum völligen Wegfall,

  • die beitragsfreie Entgeltumwandlung (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung).

Angesichts dieser Konstellationen auf der Einnahmeseite sind es nahezu ausschließlich die Einschnitte im Leistungsrecht, die die Rentenpolitik seit Jahren bestimmen. Leistungsverbesserungen beschränkten sich auf einzelne, vor allem familienpolitische Komponenten. Zu Einschnitten haben insbesondere die Gesetze der Jahre 1999 (Rentenreformgesetz), 2002 (Altersvermögensgesetz und Altersvermögensergänzungsgesetz = "Riester Rente") und 2005 (Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz) beigetragen. Folgende Eckpunkte sind hierbei zu benennen:

  • Kürzungen bei der Berücksichtigung von beitragsfreien Zeiten (z.B. wegen Arbeitslosigkeit, Krankheit, Wehrdienst);

  • Neuregelung der Renten wegen Berufs- und Erwerbsunfähigkeit durch Einführung einer Erwerbsminderungsrente (bei Wegfall der Absicherung des Berufsunfähigkeitsrisikos − mit einer Übergangsregelung);

  • mehrfache Kürzungen bis hin zu Streichungen von rentensteigernden Anrechnungszeiten bei Schul- und Hochschulausbildung;

  • Kürzung des Berechnungssatzes der Hinterbliebenenrente und Erweiterung der Einkommensanrechnung;

  • Verlagerung des vollen Beitragssatzes zur Pflegeversicherung auf die Rentner;

  • Erhebung eines Zusatzbeitrags zur Krankenversicherung der Rentner analog zu den Arbeitnehmern, also ohne Beitragsbeteiligung der Rentenversicherung.

Von besonderer Bedeutung für die Ausgabenentwicklung aber auch für die Lage der jetzigen und zukünftigen Rentner sind jedoch

  • die Anhebung der Altersgrenzen und die parallele Einführung von Abschlägen sowie

  • die Modifikationen der Rentenberechnungs- und -anpassungsformel.

Anhebung der Altersgrenzen und Erhebung von Abschlägen

Seit der Einführung von versicherungsmathematischen Abschlägen, die bei der Inanspruchnahme einer vorgezogenen Altersrente die Rentenzahlung mindern (in Höhe von 0,3 Prozent je vorgezogenem, vor der Regelaltersgrenze liegenden Monat), müssen die Kosten der dadurch verursachten längeren Rentenlaufzeit von den Rentnern selbst getragen werden. Zu berücksichtigen in Bezug auf das Budget der Rentenversicherung ist jedoch, dass diese Kostenverlagerung erst langfristig wirkt, nämlich über den Verlauf der gesamten Zeit des Rentenbezugs hinweg. Insofern belastet die Vorfinanzierung einer vorgezogenen Verrentung nach wie vor zunächst die Rentenversicherung. Durch die Heraufsetzung und schlussendliche Abschaffung der meisten vorgezogenen Altersgrenzen (vgl. Interner Link: Altersgrenzen, Alterserwerbstätigkeit) wurde ein weiterer Schritt getan, um das Renteneintrittsalter nach hinten zu verschieben und die Erhöhung der Rentenlaufzeiten abzubremsen.

Die Daten der Rentenzugangsstatistik zeigen, dass dies durchaus wirksam war. Da jedoch viele Rentner nunmehr zu den Langzeitarbeitslosen zählen, weil die Möglichkeiten der Frühverrentung weitgehend versperrt sind, entstehen Mehraufwendungen bei der Bundesagentur für Arbeit oder bei den Finanzträgern der Grundsicherung (Bund und Kommunen). Mehraufwendungen können auch bei der Sozialhilfe (Grundsicherung im Alter nach dem SGB XII) entstehen, wenn die durch Abschläge geminderten Renten bei Bedürftigkeit durch Leistungen der Grundsicherung aufgestockt werden müssen. Das gilt insbesondere für die Erwerbsminderungsrenten (vgl. Interner Link: Erwerbsminderungsrenten).

Absenkung des Rentenniveaus

Durch mehrfache Modifikationen der Rentenanpassungsformel – insbesondere in Form des Riester-Faktors und des Nachhaltigkeitsfaktors (vgl. Interner Link: Rentenanpassung) – folgt die jährliche Erhöhung des aktuellen Rentenwerts der allgemeinen Lohnentwicklung nur noch abgebremst. In den Jahren 2004, 2005 und 2006 ist die Erhöhung ganz ausgesetzt worden. In der Folge sinkt das Rentenniveau kontinuierlich (vgl. Interner Link: Höhe und Verteilung der Renten). Betroffen sind die Rentenneuzugänge sowie die Renten im Bestand. Auch hier kann es dazu kommen, dass Rentner mit ihrem Einkommen vermehrt den Grundsicherungsbedarf unterschreiten, was ebenfalls zu Mehrausgaben im SGB XII führt (vgl. Interner Link: Altersarmut).

Ziel der Riester-Rente war es, durch die Förderung der privaten und betrieblichen Altersvorsorge die Folgen des abgesenkten Rentenniveaus zu kompensieren: Nach langjähriger Vorsorge sollen danach die gesetzlichen Renten durch Betriebsrenten und oder Renten aus privater Vorsorge aufgestockt werden. Unabhängig von der Frage, ob dies gelingt und für wen dies gelingt (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung und Interner Link: Private Vorsorge/"Riester-Rente") – sowohl die betriebliche wie die private Altersvorsorge sind ebenfalls mit finanziellen Belastungen verbunden. Diese Belastung findet jedoch außerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung statt und betrifft allein die Versicherten. Wenn also der Beitragssatz fixiert wird, um die Belastungen zu begrenzen, dann gilt das nur für den Arbeitgeberanteil. Denn die Versicherten, die tatsächlich betrieblich (über Entgeltumwandlung) oder privat (durch Beiträge an Lebensversicherungen) vorsorgen, müssen neben ihrem Arbeitnehmeranteil zur Rentenversicherung zusätzlich auch noch 4 Prozent ihres Bruttoeinkommens einsetzen. Die tatsächliche Belastung damit lag im Jahr 2018 bei 13,45 Prozent = (18,9 % : 2) + 4 %). Faktisch wurden damit die im Kern der Reformen stehenden Entlastungen der Arbeitgeber mit dem Argument der Grenzen der Belastungsfähigkeit für die Arbeitgeber legitimiert.

Perspektiven

Diese Einschnitte führen in ihren summierten Effekten zu einer erheblichen Ausgabenminderung, die sich nicht nur kurzfristig, sondern vor allem mittel- und längerfristig bemerkbar macht. Nach Berechnungen der Bundesregierung wird der Beitragssatz trotz der demografischen Belastungen bis zum Jahr 2030 die Grenze von 22 Prozent nicht überschreiten. Die ersten Langfristprognosen, die gegen Ende der 1980er Jahre veröffentlicht wurden, gingen hingegen noch von einem Anstieg des Beitragssatzes bis auf über 36 Prozent aus. Diese Begrenzung der Beitragsbelastung der Aktiven ist auf der anderen Seite mit einer ebenso erheblichen Absenkung des Leistungsniveaus der Rentenversicherung verbunden, in deren Folge das Ziel der Lebensstandardsicherung aufgegeben wurde und das Risiko der Altersarmut bereits angestiegen ist.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Blank u.a. 2017.

  2. Vgl. Schmähl 2011, S. 214.

  3. Vgl. Rische 2011, S. 1164 f.

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Weitere Inhalte

Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee ist Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.