Seit den Anfängen der europäischen Integration zählt das Angleichen der Lebensverhältnisse zu den zentralen Zielen der EU und ihrer Vorgängerorganisationen. Die regionale Förderung spielte dabei zunächst eine eher untergeordnete Rolle und gewann erst im Laufe der Zeit an Bedeutung. Einen entscheidenden Impuls gab Interner Link: Jacques Delors, der die Regionalförderung als EU-Kommissionspräsident ab Ende der 1980er Jahre ausbaute.
Diese Politik sollte die politische und gesellschaftliche Akzeptanz für den entstehenden europäischen Interner Link: Binnenmarkt stärken. Damit wollte man der Sorge begegnen, dass die Intensivierung des Wettbewerbs im gemeinsamen Markt zwar Wachstum erzeugt, zugleich aber regionale Ungleichheiten verstärken und damit auch Verlierer und Enttäuschungen mit der europäischen Integration hervorbringen könnte. Vor diesem Hintergrund wurden räumlich zielgenaue Instrumente entwickelt, um wirtschaftlich schwächere Regionen zu unterstützen und strukturelle Unterschiede innerhalb der EU zu verringern.
In den vergangenen Jahrzehnten wurde die regionale Kohäsionspolitik so weit ausgebaut, dass sie heute Externer Link: rund ein Drittel des EU-Haushalts ausmacht. Damit ist die Regionalpolitik zu einem der wichtigsten Aufgabenfelder der Staatengemeinschaft geworden. Die Verteilung der Mittel ist folglich politisch wie wirtschaftlich von höchster Relevanz.
Was sind die zentralen Instrumente?
Die Strukturpolitik der EU basiert im Kern Interner Link: auf drei großen Fonds:
Der Kohäsionsfond wurde mit dem Interner Link: Vertrag von Maastricht (1992) als Teil der europäischen Kohäsionspolitik eingeführt und damit maßgeblich durch die Überlegungen Delors’ geprägt: Im freien Binnenmarkt der EU sollte auch in benachteiligten Regionen die Schaffung von Arbeitsplätzen, Infrastruktur und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen unterstützt werden. Der Kohäsionsfond richtet sich an EU-Mitgliedstaaten, deren BIP pro Kopf weniger als 90 Prozent des EU-Durchschnitts beträgt.
Der EFRE, dient der Förderung von Regionen, die wirtschaftlich aufholen sollen (Konvergenzförderung). Als zentrale Orientierung gilt dabei das regionale Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf im Vergleich zum EU-Durchschnitt. Besonders stark gefördert werden Regionen, deren Wirtschaftskraft deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegt, meist unter 75 Prozent des BIP pro Kopf. Im Fokus der Förderung stehen Investitionen in Infrastruktur, Innovation, Unternehmensförderung und Beschäftigungsmaßnahmen. Der ESF ergänzt diese Instrumente, indem er sich vor allem auf die Interner Link: Förderung von Beschäftigung, Bildung, beruflicher Qualifizierung und sozialer Integration konzentriert.
Im Jahr 2021 wurde zudem der Fond für einen gerechten Übergang (Just Transition Fund, JTF) im Rahmen des europäischen Green Deals eingerichtet. Dieser unterstützt Regionen, die vom Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft besonders stark betroffen sind, etwa solche mit hoher Abhängigkeit von Kohle, fossiler Industrie oder emissionsintensiver Produktion. Ziel dieses Förderprogramms ist es, wirtschaftliche und soziale Härten der Dekarbonisierung abzufedern und den Strukturwandel sozial verträglich zu gestalten.
Wo fließen die Kohäsionsgelder hin?
Die Kohäsionsförderung hat nicht nur innerhalb des EU-Budgets eine ausschlaggebende Rolle, in einigen Mitgliedstaaten bestimmen die Mittel maßgeblich die öffentliche Investitionstätigkeit. Während das Gros der Gelder noch in den 2000er Jahren mehrheitlich in die ärmeren südeuropäischen Regionen geflossen ist, hat sich der regionale Fokus mit den EU-Osterweiterungen schrittweise in die neueren – und ärmeren – Mitgliedsländer verlagert.
Allein Ungarn erhielt zwischen 2014 und 2020 Externer Link: Kohäsionsmittel in Höhe von 22,5 Milliarden Euro. In den meisten osteuropäischen Ländern macht die Kohäsionsförderung der EU mehr als die Hälfte der staatlichen Anlageinvestitionen aus. Die Umsetzung größerer Straßen-, Brücken- oder Bahntrassenbauprojekte ist dort ohne Zuwendungen aus Brüssel kaum denkbar. Solche Förderungen werden jeweils an den Baustellen vor Ort durch EU-Förderhinweise sichtbar gemacht. Ohne EU-Mittel würde die Mehrzahl dieser Investitionsprojekte stillstehen, oder die klammen nationalen Haushalte müssten einspringen.
Der CF ermöglicht, dass die Förderung nicht nur in die ärmsten Regionen abfließt. Auch in wohlhabenderen Städten ärmerer Mitgliedstaaten wie Budapest oder Warschau werden EU-geförderte Projekte realisiert. Dort wurden in den vergangenen Jahrzehnten beispielsweise die öffentlichen Verkehrssysteme erheblich modernisiert und ausgebaut. So wurde das ÖPNV-Netz in beiden Hauptstädten saniert, modernisiert oder erweitert. Für die Budapester U-Bahn wurden von 2014 bis 2020 etwa Externer Link: 2,7 Milliarden Euro aus dem CF und weitere 631 Millionen Euro aus dem EFRE bereitgestellt.
Doch nicht alle Fördermittel fließen tatsächlich in die Projekte und kommen der Bevölkerung zugute. Eine intensive Förderung geht zudem nicht überall mit einer Unterstützung der Staatengemeinschaft durch die nationalen Regierungen einher. Trotz der Milliarden aus Brüssel ging etwa das Regime von Viktor Orban auf Konfrontationskurs mit der EU. Zudem scheinen viele EU-Gelder an Freunde, Geschäftspartner und Vertraute Orbans geflossenen sein. Lange Zeit schadeten weder die Korruptionsvorwürfe noch der offene Streit mit der EU der Beliebtheit des ehemaligen ungarischen Ministerpräsidenten.
Europäischer Zusammenhalt durch Kohäsionspolitik?
Der Konflikt eskalierte jedoch, nachdem die EU während Orbans letzter Amtszeit die Auszahlung von für Ungarn eingeplante Mittel blockierte. Als Gründe wurden unter anderem die Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips, Externer Link: Ungereimtheiten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sowie eine mangelhafte Korruptionsbekämpfung angeführt. Die politische Debatte über EU-Mittel und Rechtsstaatlichkeit spielte schließlich auch im jüngsten ungarischen Wahlkampf eine wichtige Rolle und scheint dem erfolgsreichen Orban-Herausforderer, Peter Maygar, genützt zu haben, die Wahl für sich zu entscheiden.
Ungarn ist nur eines von vielen Beispielen, in denen sich EU-kritische Regierungen trotz namhafter Zahlungen zur Regionalförderung aus Brüssel großer Beliebtheit erfreuen. Insbesondere in osteuropäischen Ländern, die stark von der EU-Förderung profitieren oder sogar anhängig sind, kamen in den 2010er und 2020er Jahren Parteien an die Macht, deren politische Angebote um eine dezidierte EU-Kritik kreisen.
Dabei hatten empirische Untersuchungen mit Fokus auf den Zeitraum vor der EU-Osterweiterung lange Zeit auf einen positiven Zusammenhang zwischen EU-Förderung und Zustimmung zur europäischen Integration hingewiesen. Die Delors-Logik, dass sich mit Geld die Zustimmung für den Binnenmarkt und die Übertragung von Souveränität aus den Hauptstädten an die Kommission erkaufen ließe, schien aufzugehen.
Jüngere Entwicklungen weisen sogar darauf hin, dass Menschen gerade dort kritischer auf die EU blicken, wo die Kohäsionsmittel hinfließen. So gingen von 2013 bis 2020 mehr als die Hälfte der Kohäsionsgelder nach Osteuropa, in 85 Prozent der osteuropäischen Regionen wuchs aber gleichzeitig die Kritik an der Europäischen Integration. In Südeuropa, das nur noch Empfängerregion von rund einem Drittel der Gelder war, wuchs die Euroskepsis lediglich in einem Drittel der Regionen. In West- und Nordeuropa, wo sich die wenigsten Regionen für eine entsprechende Förderung qualifizieren, ließ sich ein noch geringerer Zuwachs der EU-Kritik festmachen.
Es braucht Wachstum und Sichtbarkeit
Diesem überraschenden Zusammenhang spürt eine Untersuchung von 160 EU-Regionen in 19 Mitgliedstaaten zwischen 2007 und 2013 sowie von 2014 bis 2020 nach. In der Kombination regionaler Daten zu EU-Fördermitteln und Umfragedaten zu Einstellungen zur europäischen Integration findet sich kein Zusammenhang (mehr) zwischen stärkerer EU-Förderung und niedrigerer Euroskepsis. Auch in Regionen mit ähnlicher Wirtschaftskraft geht mit einer intensiveren Förderung keine stärkere Präferenz zur europäischen Integration einher. Mit Geld allein lassen sich die Herzen der Europäerinnen und Europäer in den geförderten Regionen demnach nicht erwärmen.
Erstens zeigt sich, dass die Euroskepsis in jenen Regionen tendenziell geringer ausfällt, die nach EU-Förderungen einen deutlichen wirtschaftlichen Aufholprozess gegenüber dem EU-Durchschnitt verzeichnen konnten. Solche spürbaren Wachstumseffekte lassen sich allerdings nur in weniger als vier von zehn geförderten Regionen beobachten. Zugleich bleibt unklar, in welchem Ausmaß sich die wirtschaftliche Dynamik tatsächlich auf EU-Mittel zurückführen lässt oder ob andere Faktoren für das Aufholwachstum ausschlaggebend waren.
Zweitens wird deutlich, dass eine sichtbare Zuordnung von Förderprojekten zur Europäischen Union eine wichtige Rolle für die Wahrnehmung der EU in der Bevölkerung spielt. Die Ergebnisse zeigen, dass die bewusste Wahrnehmung von EU-finanzierten Projekten systematisch mit einer positiveren Einstellung gegenüber der EU verbunden ist. Gelingt es der EU nicht, ihre Beiträge zu Infrastruktur- und Entwicklungsprojekten ausreichend sichtbar zu machen, wird auch der Mehrwert der europäischen Integration in der öffentlichen Wahrnehmung weniger deutlich. Besonders in den EU-kritisch regierten Mitgliedstaaten ist dies relevant, da nationale Regierungen dort einen besonderen Anreiz haben, Erfolge der eigenen Politik zuzurechnen und EU-Beiträge in den Hintergrund treten zu lassen. Da die Sichtbarkeit von Förderprojekten wesentlich über mediale Kommunikation vermittelt wird, kommt der Darstellung und Kennzeichnung von EU-finanzierten Vorhaben eine zentrale Bedeutung für die politische Wahrnehmung der Kohäsionspolitik zu.
Fazit: Dass mehr Geld allein der EU heute keine steigende Zustimmung mehr sichert, mag auf der einen Seite darauf hindeuten, dass die kulturellen Fragen rund um die EU in den Vordergrund getreten sind. Auf der anderen Seite zeigt sich nicht zuletzt in einer Zeit wirtschaftlicher Stagnation die Bedeutung von wirtschaftlicher Dynamik. Soll die Regionalpolitik der EU ihre Zustimmung sichern, braucht es nicht mehr Mittel. Vielmehr muss die lokale Wachstumswirkung in den Fokus genommen und das Handeln der EU unmittelbar sichtbar werden. Zugleich verfügt die Europäische Union mit der Drohkulisse, Kohäsionsmittel einzufrieren, über ein scharfes politisches Schwert gegenüber Mitgliedstaaten, in denen öffentliche Investitionen in erheblichem Maße von EU-Förderungen abhängen.