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Meinung: Die NATO-Intervention gegen das Gaddafi-Regime war illegitim

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Meinung: Die NATO-Intervention gegen das Gaddafi-Regime war illegitim

Reinhard Merkel

/ 6 Minuten zu lesen

Für Reinhard Merkel war der Libyen-Einsatz illegitim. Mehr noch: Der Sicherheitsrat habe seine Pflicht als Treuhänder des Gewaltmonopols der Welt grob verletzt. Er habe ein Mitglied der UN zum internationalen Outlaw erklärt – und damit der Gewalteinwirkung durch jeden anderen "willigen" Staat preisgegeben.

März 2012: Libyer tragen Särge mit Toten, die in einem Massengrab in Bengasi gefunden wurden. (© picture-alliance/AP)

Will man die Libyen-Intervention in der Perspektive des Rechts und seiner Prinzipien beurteilen, so stellen sich ersichtlich zwei Fragen: (1.) Haben sich die intervenierenden Staaten (Intervenienten) an die Grenzen gehalten, die ihnen durch die Resolution 1973 des UN-Sicherheitsrats (SR) gesteckt worden sind? Und war (2.) die Resolution selbst völkerrechtsgemäß, ist also der SR mit ihrer Verabschiedung in jenen rechtlichen Grenzen geblieben, an die auch er sich nach der UNO-Charta zu halten hat?

Das Ziel, Gaddafi zu stürzen, rückte auf Kosten des Schutzes der Zivilbevölkerung in den Vordergrund

Die erste Frage lässt sich, meine ich, unschwer beantworten – mit einem deutlichen Nein. Die intervenierenden Staaten haben sehr schnell die Grenzen dessen überschritten, was ihnen die Resolution 1973 aufgetragen und erlaubt hat. Allein zum Schutz von Zivilisten und zur Durchsetzung einer Flugverbotszone hat der SR den Militärschlag autorisiert (SC Res. 1973, paras. 4, 8), nicht aber zum Sturz des libyschen Regimes unter Muammar al-Gaddafi.

Schon wenige Tage nach Beginn der Bombardements haben Mitglieder der französischen und der englischen Regierung öffentlich klargestellt, dass die Intervention nicht ohne den Sturz Gaddafis beendet werde. Nun wird die Verwirklichung eines erlaubten Hauptzwecks nicht schon deshalb unzulässig, weil seine Protagonisten mit ihm noch ein Nebenziel verbinden (das nicht für sich allein genommen schon rechtswidrig ist). Allerdings darf ein solches unautorisiertes Nebenziel nicht mit selbstständigen Gewaltmitteln verfolgt werden. Das geschah in Libyen freilich von Anfang an. Die gezielten Bombardements ziviler Ziele, denen man eine Funktion für Gaddafis Sturz zuschrieb, etwa des Wohnhauses eines Sohnes Gaddafis, des Gebäudes eines Fernsehsenders oder von Einrichtungen der zivilen Infrastruktur, belegen das.

Prof. Dr. iur. Reinhard Merkel (© Reinhard Merkel)

Zudem lehnten die NATO und die Aufständischen verschiedene Waffenstillstandsangebote Gaddafis oder für ihn sprechender Vermittler wie der Afrikanischen Union kompromisslos ab. Der Einwand, man habe Angeboten eines Schurken vom Schlage Gaddafis nicht trauen können, liegt neben der Sache. Keinerlei Vertrauen in Charaktereigenschaften Gaddafis war vorausgesetzt, um einen Waffenstillstand im Verlauf dieses Krieges für erreichbar zu halten. Gereicht hätte allein der realpolitisch nüchterne Blick auf die objektive Interessenslage eines Mannes, der nach dem Eingreifen der stärksten Militärallianz der Welt mit hoher Wahrscheinlichkeit leicht zu weitreichenden politischen, militärischen und rechtlichen Konzessionen zu nötigen gewesen wäre.

Vor dem Hintergrund des Mandats, libysche Zivilisten zu schützen, und zwar vor allem vor dem Verlust ihres Lebens, wäre die NATO unbedingt verpflichtet gewesen, die Chance solcher Waffenstillstandsangebote wahrzunehmen. Das ausschließliche Beharren auf der Anwendung von Gewaltmitteln war mit der Resolution 1973 unvereinbar. Dies gilt insbesondere für die noch wochenlange Fortsetzung der Bombenangriffe, nachdem der militärische Sieg der Rebellen bereits feststand. Dies allein dürfte Tausende Libyer eben jenes Leben gekostet haben, das zu schützen der Auftrag der NATO gewesen ist.

Resolution 1973 verletzt die völkerrechtlichen Kriterien für die Rechtfertigung der Anwendung bewaffneter Gewalt

Der Missbrauch der Resolution 1973 war freilich in ihr selbst angelegt. Das lenkt den Blick auf die Frage der Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Sicherheitsrats. Die Resolution bedurfte in zweierlei Hinsicht der Rechtfertigung: mit Blick (1.) auf die Außerkraftsetzung der Souveränität Libyens und (2.) auf die von der militärischen Gewaltanwendung der Intervenienten betroffenen Menschen – wenn man so will: die "kollateralen" Opfer.

Ein Staat verliert seinen Anspruch auf Achtung seiner Souveränität, wenn er die Minimalbedingung seiner legitimen Existenz – die Wahrung des inneren Friedens und den Schutz von Leib und Leben seiner Bürger – nicht mehr erfüllt, ja nachgerade in ihr Gegenteil verkehrt. Genau dies hat man von Gaddafi und seinen Truppen vor der belagerten Stadt Benghasi befürchtet: das begehen massenhafter Verbrechen "gegen die Menschlichkeit".

Ich glaube nicht, dass angesichts der waffenstarrenden Übermacht des stärksten Militärbündnisses der Welt, das bereits aufmarschiert war und ihn manifest bedrohte, eine solche Besorgnis sachlich begründet war (Und bewaffnete Rebellen, deren Aufstand der Diktator gewiss gewaltsam niedergeschlagen hätte, sind keine Zivilisten; auch nach Rechtsprinzipien dürfen sie als Feinde definiert und mit ggf. tödlichen Mitteln bekämpft werden – und würden dies in jedem Staat der Welt). Aber selbst wenn man das bestreiten und ohne den Militärschlag ein Blutbad unter libyschen Zivilisten für wahrscheinlich hätte halten wollen, wäre – unter den gegebenen Umständen – die Annahme noch immer extrem unplausibel, es habe kein milderes Mittel zur Prävention gegeben als einen monatelangen Krieg, der am Ende (und absehbar von Anfang an) Zehntausende unschuldiger Menschen das Leben gekostet hat.

Damit bin ich beim zweiten der legitimationsbedürftigen Gesichtspunkte der Intervention: den Belangen der Zivilisten, die von der kriegerischen Gewalt betroffen waren. Damit meine ich auch und vor allem solche, die diese Intervention nicht wollten (und davon gab es in Libyen Millionen). 2004 hat ein von Kofi Annan eingesetzter "High Level Panel" der Vereinten Nationen in seiner Resolution "A More Secure World – Our Shared Responsibility" die konkreten Anwendungsbedingungen für militärische Gewalt zum Schutz einer fremdstaatlichen Bevölkerung vor deren eigener Regierung ausbuchstabiert. Danach ist militärische Gewalt nur dann legitimierbar, wenn

  1. eine hinreichende Bedrohung der betroffenen Bevölkerung mit schweren, flächendeckend begangenen völkerrechtlichen Verbrechen vorliegt ("seriousness of threat"),

  2. die intervenierenden Staaten einen der Bedrohung angemessenen Zweck, nämlich den der Hilfe für die bedrohten Menschen, verfolgen ("proper purpose"),

  3. dafür nur die unbedingt erforderlichen Mittel eingesetzt werden ("last resort"),

  4. der Grundsatz der Angemessenheit im Hinblick auf Ausmaß, Dauer und Intensität der Kriegshandlungen gewahrt bleibt ("proportional means"), sowie

  5. der humanitäre Nutzen für die betroffene Bevölkerung den drohenden Schaden einer militärischen Intervention klar überwiegt ("reasonable balance of consequences").

Projiziert man diese Kriterien auf die Lage in Libyen unmittelbar vor der Intervention, so erweist sich nur das zweite Kriterium als eindeutig erfüllt. Die Begehung schwerer völkerrechtlicher Verbrechen zu verhindern, haben die Intervenienten als Zweck ihres Eingreifens genannt – ganz gewiss ein "proper purpose".

Für keines der anderen genannten Kriterien hält die Behauptung, seine Voraussetzungen hätten in Libyen vorgelegen, einer rationalen Nachprüfung stand. Für die Frage der "seriousness of threat" und des "last resort" habe ich das oben skizziert; und damit liegt zugleich auch die grobe Unverhältnismäßigkeit der eingesetzten Gewaltmittel auf der Hand.

Was das Kriterium der "appropriate balance of consequences" angeht, so fällt die libysche Bilanz post bellum in jedem Sinn des Wortes verheerend aus: 50.000 Tote (wie schon Ende August in zahlreichen Zeitungen als offizielle Verlautbarung der Rebellen zu lesen war), ein zerschlagenes Land, eine friedlos gewordene Gesellschaft, die düstere Aussicht auf Jahre eines klandestinen Bürgerkriegs, die nachdrückliche Diskreditierung der entstehenden völkerrechtlichen Norm einer "responsibilty to protect" (Schutzverantwortung) durch ihren massiven Missbrauch – all das ist trostlos. Der Umstand, dass Gaddafi ganz gewiss ein Schurke war und zeit seines Lebens zahlreiche schwere Verbrechen begangen hat, ändert daran nicht das Geringste.

Und damit fällt zuletzt der Blick noch einmal auf das grobe Versagen des SR. Nach dem Grundprinzip der UNO-Charta ist er (von der Selbstverteidigung angegriffener Staaten abgesehen) als Treuhänder der internationalen Gemeinschaft allein zuständig zur Autorisierung zwischenstaatlicher militärischer Gewalt. Schon die tatsächlichen Voraussetzungen für deren Anwendung in Libyen hat er nicht, wie es seine Pflicht gewesen wäre, in eigener Regie aufklären und beglaubigen lassen. Stattdessen hat er unbesehen den vielfach unwahren Behauptungen der libyschen Rebellen (einer interessierten Konfliktpartei!) vertraut.

Sodann autorisiert er in seiner Resolution 1973 "alle notwendigen Mittel" militärischer Gewalt "zum Schutz von Zivilisten" – zwei hochgradig unbestimmte Handlungsvorgaben. Deren Konkretisierung, also Form und Ausmaß der Gewaltanwendung, wird ausschließlich der freien, jeder subjektiven Willkür preisgegebenen Bestimmung durch die Intervenienten überlassen. Damit hat der Rat jede mögliche Kontrolle und ggf. Korrektur einer freien Selbstermächtigung der Intervenienten zu jedem noch so zweckfernen Gewaltmittel gänzlich aus der Hand gegeben. Weder hat er die Intervention zeitlich befristet, noch ihre Durchführung irgendeinem Prozess des Monitoring oder einer sonstigen Aufsicht unterworfen. Drei der Intervenienten sind Vetomächte; damit war nach der Autorisierung des Krieges jede weitere Befassung mit dessen konkretem Verlauf im SR praktisch ausgeschlossen.

Dass der Rat damit seine Pflicht, als Treuhänder des Gewaltmonopols der Welt die Zügel autorisierter Militärschläge wenigstens im Großen und Ganzen in der Hand zu behalten, grob verletzt hat, erscheint mir offensichtlich. Er hat nicht etwa einen "Schurkenstaat" im Zeichen der normativen Weltordnung zurückgezwungen in die Bahnen des Rechts. Vielmehr hat er ein Mitglied der UN zum internationalen outlaw erklärt und der Gewalteinwirkung durch jeden anderen "willigen" Staat preisgegeben – nach dessen freier Selbstermächtigung und zu jedem Gewaltmittel, das ihm nach eigenem Ermessen opportun erscheinen mochte.

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Prof. Dr. iur. Reinhard Merkel ist Professer für Strafrecht und Rechtsphilosophie an der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg.