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Der Beitrag von Regionalorganisationen zur Prävention und Bearbeitung von Konflikten und zur Friedensförderung

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Der Beitrag von Regionalorganisationen zur Prävention und Bearbeitung von Konflikten und zur Friedensförderung

Ekkehard Griep

/ 12 Minuten zu lesen

Immer mehr Regionalorganisationen sind dabei, Kompetenzen und Instrumente zur Bearbeitung zwischen- und innerstaatlicher Konflikte aufzubauen. Doch vielfach fehlt es noch an politischem Willen und den erforderlichen Ressourcen, um einen wirksamen Beitrag zur nachhaltigen Befriedung regionaler Spannungen und innerstaatlicher Konflikte leisten zu können.

Mitarbeiter der OSZE bei einer Sonderbeobachtungsmission (SMM) in der Ukraine. (© picture-alliance, Russian Look/Alexander Rekun)

Die UNO als legitimierende und koordinierende Instanz

Der Rahmen für den Beitrag regionaler Organisationen zur Konfliktprävention und Friedensförderung wird durch die UN-Charta abgesteckt. Kernprinzipien sind sowohl die Achtung der Souveränität und territorialen Integrität der Mitgliedsstaaten als auch die Förderung und Achtung der Menschenrechte. Vielfach war gerade die massive Verletzung von Menschen- bzw. Minderheitenrechten Anlass für Konflikte – wie auch für das durch die UN autorisierte Eingreifen regionaler Akteure.

Zu den Aufgaben regionaler Organisationen zählen:

  • Aufrechterhaltung von Frieden und internationaler Sicherheit in regionaler Zuständigkeit (Art. 52 Abs. 1);

  • friedliche Beilegung lokaler/regionaler Streitigkeiten (Art. 52 Abs. 2 u. 3);

  • Friedenserzwingung mit militärischen Mitteln, ausschließlich nach Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat (Art. 53 Abs. 1);

  • ständige Information des UN-Sicherheitsrates über durchgeführte oder geplante Aktivitäten zur Erhaltung von Frieden und Sicherheit (Art. 54).

Die wichtigsten Regionalorganisationen im Politikfeld Prävention und Bearbeitung innerstaatlicher Konflikte sind die OSZE, die EU, die NATO, die Afrikanische Union (AU), die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) und die Vereinigung Südostasiatischer Nationen (ASEAN).

Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)

Interner Link: Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ist 1995 aus der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) hervorgegangen. Die OSZE vereint heute als weltweit größte regionale sicherheitspolitische Organisation die USA und Kanada, alle europäischen Staaten sowie die asiatischen Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Seit dem 20. November 2012 ist die Mongolei der 57. Teilnehmerstaat.

Die OSZE funktioniert weiterhin wie eine verstetigte Staatenkonferenz zur Friedenssicherung. Entscheidungen können nur einstimmig getroffen werden. Im Laufe der Jahre sind immer mehr Tätigkeitsfelder hinzugekommen (siehe Abbildung). Im Mittelpunkt stehen der Schutz von Menschen- und Minderheitenrechten, die Demokratieförderung und Wahlbeobachtung sowie die Prävention, Beobachtung und Lösung von Konflikten in den Teilnehmerstaaten. Daneben werden übergreifende (Querschnitts-)Themen, wie z.B. Geschlechtergerechtigkeit, Jugend, Menschenhandel und Bedrohungen/Risiken aus dem Cyber-Raum abgedeckt.

Die Tätigkeitsfelder der OSZE (© OSZE:Was ist die OSZE? S. 5)

Die OSZE leitet ihre Beiträge zur Krisenprävention und Friedensförderung aus einem breiten Sicherheitsverständnis ab, das sich konzeptionell auf drei Dimensionen gründet:

  • die politisch-militärische Dimension (u.a. Rüstungskontrolle, Vertrauensbildung, Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität, Polizeireform; Frühwarnung durch ein Conflict Prevention Centre),

  • die ökonomische und Umweltdimension (u.a. gute Regierungsführung, Korruptionsbekämpfung, nachhaltiges Wassermanagement) sowie

  • die menschliche Dimension (u.a. Menschenrechts- und Minderheitenschutz, Medienfreiheit, Wahlunterstützung).

Ein wichtiges Instrument ist die Entsendung ziviler und/oder militärischer Feldmissionen. Aktuell sind 16 "Field Operations" der OSZE in Ost- und Südosteuropa, im Südkaukasus und in Zentralasien tätig (Stand: 2021). Die Missionen verfügen über ein hohes Maß an regionaler Expertise und können ihre Wirkmöglichkeiten in allen Phasen von Konflikten (von der Prävention bis zur Nachsorge) sowie hinsichtlich verschiedener Zielgruppen (von Regierungen bis zur Zivilgesellschaft) einbringen. Aktuelle Beispiele sind die Beobachtermissionen in der Ukraine; ihr Mandat beinhaltet u.a. die Berichterstattung über die aktuellen Entwicklungen vor Ort und die Förderung des Dialogs zwischen den Konfliktparteien.

Die Europäische Union (EU)

Als Antwort auf die weltweite Zunahme gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre begann die Interner Link: EU schrittweise eigene Handlungsmöglichkeiten für die Krisenprävention und Konfliktbearbeitung aufzubauen. Heute gilt sie diesbezüglich weltweit als die am weitesten entwickelte regionale Organisation – nicht nur aufgrund des institutionell-strukturellen Rahmens, sondern auch konzeptionell.

Mit ihrer "Globalen Strategie" (2016) besitzt die EU einen integrierten Ansatz, der die Nutzung der verfügbaren Instrumente (multidimensional) über alle Phasen des Krisen- und Konfliktmanagements hinweg (multi-phased) umfasst: von der Frühwarnung, Risikoeinschätzung und Prävention bis zur Überwindung von Konfliktursachen und der längerfristigen Stabilisierung des Friedens. Je nach Krisensituation wählt die EU aus ihrem "Werkzeugkasten" die geeigneten Instrumente aus und bringt sie möglichst integriert zur Anwendung. So umfasst das EU-Engagement in der Zentralafrikanischen Republik, das eng mit Aktivitäten von UN und AU koordiniert wird, u.a. politische Vermittlungsarbeit, Kapazitätsaufbau sowie Ausbildungs- und Entwicklungsprojekte.

Der sichtbarste Beleg für die Leistungsfähigkeit der EU in der Konfliktprävention und Friedensförderung ist (neben 19 bereits abgeschlossenen Einsätzen) die Diversität der aktuell 18 Missionen und Operationen (2020) im gesamten Spektrum des Krisenmanagements. Es reicht vom Rechtsstaatsaufbau (z.B. Kosovo) über Beobachtungsmissionen (z.B. Georgien) bis hin zur Ausbildung und Beratung von Sicherheitskräften (z.B. Niger und Mali).

Überblick über derzeitige EU-Missionen; CSDP (Common Security and Defence Policy) (© Europäische Union 2020)

Die Nordatlantische Vertragsorganisation (NATO)

Die NATO, bestehend aus 30 Staaten Europas und Nordamerikas (Stand: 2021), hat sich seit Anfang der 1990er Jahre schrittweise von einer auf den nordatlantischen Raum beschränkten kollektiven Verteidigungsorganisation zu einer regional und überregional agierenden sicherheitspolitischen Organisation entwickelt. In dieser Eigenschaft nimmt sie auch Aufgaben außerhalb der kollektiven Verteidigung nach Artikel 5 wahr, die der Beschreibung regionaler Organisationen durch die UN-Charta entsprechen. Sie leistet insbesondere Beiträge zur friedlichen Konfliktbeilegung und deren (ggf. auch robusten) Absicherung.

1992 übernahm die NATO erstmals eine aktive Rolle in einer UN-mandatierten Friedenssicherung (Überwachung des Waffenembargos in der Adria). Seitdem hat sie mehrfach UN-autorisierte regionale Operationen zur Friedenssicherung und Stabilisierung durchgeführt (Bosnien-Herzegowina ab 1995, Kosovo ab 1999, Afghanistan ab 2001). Krisenmanagement, einschließlich Krisenprävention und -reaktion, wurde zum Kernbestandteil der NATO-Strategie. Zunehmend wurden auch wirtschaftliche, soziale und Umweltaspekte in das sicherheitspolitische Selbstverständnis einbezogen.

Die NATO bekennt sich ausdrücklich zur Notwendigkeit eines "umfassenden politischen, zivilen und militärischen Ansatzes". Durch Kooperationsprogramme über das eigene Bündnisgebiet hinaus (Kaukasus, Zentralasien, Mittelmeer-Region, Nah-/Mittelost) und die Einladung an globale Partner (seit 2006) agiert die Allianz auch als Exporteur von Sicherheit. Dabei arbeitet sie mit anderen internationalen Organisationen sowie mit lokalen und zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammen.

Die Afrikanische Union (AU)

Der 2001 als Nachfolgeorganisation der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) gegründeten Afrikanischen Union (AU) gehören heute alle 55 afrikanischen Staaten an. Als Reaktion auf die starke Zunahme innerstaatlicher Konflikte hatte bereits die OAU 1993 einen Mechanismus für die Verhütung, Bewältigung und Lösung gewaltsamer Konflikte beschlossen, der ausdrücklich auch bei internen Konflikten Anwendung finden sollte (Hilf 1994). Seitdem entsteht schrittweise die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA), die sich in weiten Teilen am Beispiel der UNO und der Europäischen Union orientiert.

Grundsätzlich gilt das Subsidiaritätsprinzip im Sinne der UN-Charta: Konfliktbearbeitung erfolgt zunächst auf nationaler bzw. subregionaler Ebene. Die AU, die im Sinne von Kapitel VIII der UN-Charta zur Eigenmandatierung legitimiert ist, wird auf kontinentaler Ebene erst tätig, wenn die betroffenen Staaten bzw. zuständigen subregionalen Organisationen ihre Möglichkeiten ausgeschöpft haben. Üblicherweise wird eine Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat angestrebt.

Die Mehrzahl der 16 subregionalen Organisationen in Subsahara-Afrika, deren Mitgliedschaften sich teils überschneiden, verfügt über keine eigenen Strukturen und Instrumente für ein wirksames Krisen- und Konfliktmanagement. Das am weitesten entwickelte Profil, inklusive Mediation und Krisenreaktionsfähigkeit, besitzt die westafrikanische ECOWAS, gefolgt von der IGAD in Ostafrika und der SADC im südlichen Afrika.

Kern der APSA ist der Friedens- und Sicherheitsrat der AU. Die Hauptabteilung für "Political Affairs, Peace and Security" der AU-Kommission ist für die konkrete Umsetzung zuständig. Die Instrumente reichen von der präventiven Diplomatie (z.B. im Vorfeld von Wahlen) bis hin zur Unterstützung friedlicher Transitionsprozesse nach Bürgerkriegen. Wie in der Agenda 2063 der AU beschlossen, soll der AU mittelfristig eine aus zivilen, polizeilichen und militärischen Kräften bestehende African Standby Force (ASF) zur Verfügung stehen, die sich auf fünf subregionale Elemente (Brigaden) stützen kann. In Verbindung mit dem in Entstehung befindlichen kontinentalen Frühwarnsystem (CEWS) könnte die ASF so zu einem wirksamen Instrument der Krisenprävention reifen.

Ein grundsätzliches Problem des afrikanischen Krisen- und Konfliktmanagements ist bis auf Weiteres der Mangel an eigenen Ressourcen. So wird das AU-Budget für Entwicklungsprojekte und Friedensmissionen zurzeit zu 62 % durch externe Geber (u.a. EU, Weltbank, bilaterale Geber) getragen.

Die Organisation Amerikanischer Staaten (OAS)

Die bereits 1948 gegründete Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), der heute alle 35 Staaten Nord-, Mittel- und Südamerikas angehören, versteht sich als regionales Forum zur Förderung von Menschenrechten und demokratischer Regierungsführung. Krisenprävention und -bewältigung werden durch friedliche Streitbeilegung (z.B. Vermittlung und Verhandlung) angestrebt.

Die OAS hat nach dem Ende des Kalten Krieges ihr politisches Profil geschärft: Es wurde ein Mechanismus geschaffen, um nicht-verfassungsgemäßen Störungen demokratischer Prozesse (z.B. Putsche) entgegenzuwirken. Das Spektrum möglicher Maßnahmen reicht von der Förderung von Dialog und Deeskalation über die Einberufung des Ständigen Rates und die Leistung Guter Dienste bis hin zur Suspendierung der Mitgliedschaft. Grundlage ist ein multidimensionales Sicherheitsverständnis mit dem Konzept der menschlichen Sicherheit als Kern. Als "neue" sicherheitsrelevante Herausforderungen werden u.a. Korruption, extreme Armut, Menschenhandel, Drogenmissbrauch, die Rechte indigener Völker, grenzüberschreitende Kriminalität, Naturkatastrophen sowie Cyber-Bedrohungen genannt.

Das operative Engagement der OAS konzentriert sich darauf, gewaltsamen Konflikten vorzubeugen und Friedensprozesse in Post-Konfliktländern zu fördern. Die OAS hat bisher mehrere politische Missionen (Special Missions) sowohl zur Überwachung von Wahlen (Wählerregistrierung, Wahlbeobachtung) als auch zur Unterstützung von Friedensprozessen in Post-Konfliktländern, wie Honduras, Haiti, Ecuador, Kolumbien und Guatemala, entsandt. Die derzeit einzige Mission zur Absicherung eines innerstaatlichen Friedensprozesses ist mit ca. 100 zivilen Beobachtern in Kolumbien tätig (MAPP/OEA).

Der seit Juni 2000 bestehende OAS Peace Fund soll die OAS, insbesondere bei zwischenstaatlichen Territorialkonflikten, handlungsfähiger machen und die entsprechenden Fähigkeiten des Generalsekretariats stärken. Er ist mehr als ein Finanzierungsinstrument: Auf gemeinsamen Antrag betroffener Mitgliedsstaaten kann das gesamte Spektrum der Konfliktlösungs- und Streitbeilegungsinstrumente der OAS aktiviert und die in der OAS (ggf. auch darüber hinaus) verfügbare technische Expertise nutzbar gemacht werden.

Die Vereinigung Südostasiatischer Nationen (ASEAN)

Der 1967 gegründeten Vereinigung Südostasiatischer Nationen (ASEAN) gehören zehn Staaten an. Die ASEAN-Charta (2007) enthält u.a. das Ziel, friedensorientierte Werte in der Region zu stärken und nennt die friedliche Streitbeilegung bei zwischenstaatlichen Konflikten – insbesondere durch Dialog, Konsultation, Verhandlung, Gute Dienste, Schlichtung und Vermittlung – als Mittel der Wahl. Zu den Grundprinzipien der ASEAN gehören von Beginn an das Interventionsverbot sowie der Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt gegenüber Mitgliedsstaaten.

Heute versteht sich ASEAN als Dach dreier "Gemeinschaften" zur Förderung von Frieden und Stabilität in der Region (Politik und Sicherheit; Wirtschaft; Soziales und Kulturelles). Die ASEAN bekennt sich u.a. zu nachhaltigem Wirtschaften, zu einer regelbasierten Ordnung und zum Menschenrechtsschutz. Für die Verwirklichung dieser Ziele wurden schrittweise die inhaltlichen Zuständigkeiten der Organisation erweitert und eigene Institutionen (z.B. ein Sekretariat) geschaffen.

Einen spürbar neuen Akzent stellt die Vereinbarung dar, die grenzüberschreitende Kooperation auf die Prävention und Bearbeitung von sogenannten nicht-traditionellen Risiken für Frieden und Sicherheit auszudehnen. Dazu gehören z.B. Drogenhandel, übertragbare Krankheiten, Umweltbedrohungen und Überflutungen. Hier bestand ASEAN einen Praxistest, als sie nach dem verheerenden Zyklon Nargis (2008) im Mitgliedsland Myanmar Maßnahmen des zivilen Krisenmanagements organisierte.

Grundsätzlich bleibt aber die traditionelle Zurückhaltung gegenüber externem Eingreifen in Konflikte innerhalb von Mitgliedsstaaten eine Konstante. Immerhin wird in der ASEAN diskutiert, ob im Falle von massiven Menschenrechtsverletzungen gemeinschaftliche Sanktionen gegen Mitgliedsstaaten möglich sein sollten. Im April 2021 versuchte die ASEAN auf ihrem Sondergipfel die Putschisten in Myanmar zur Beendigung der brutalen Gewalt gegen die Teilnehmer an friedlichen Protesten zu bewegen. Im Oktober wurde die Militärführung vom Gipfeltreffen ausgeschlossen, weil sie dem ASEAN-Sonderbeauftragten den Zugang zu Aung San Suu Kyi und Präsident Win Myint verweigert hat.

Fallbeispiel Südsudan

Als im 2011 unabhängig gewordenen Südsudan im Dezember 2013 ein ethnisch aufgeladener Machtkonflikt gewaltsam eskalierte, ergriff – dem Prinzip der Subsidiarität entsprechend – die IGAD die Initiative für eine Wiederbelebung des Friedensprozesses. Seither ist die IGAD der wichtigste externe Treiber. Ausschlaggebend waren und sind originär regionale Interessen (u.a. regionale Stabilität, Vermeidung von Flüchtlingsbewegungen, Ausbau wirtschaftlicher Kooperation). Durch die Schaffung eines international breit unterstützten Formates "IGAD plus" gelang es zudem, den Verhandlungsdruck auf die Konfliktparteien zu erhöhen (2015). Nach dem erneuten Scheitern des Friedensabkommens von 2015 wurde ein "High-Level Revitalisation Forum" etabliert, wodurch schließlich der Abschluss der "Revitalisierten Friedensvereinbarung" (September 2018) möglich wurde.

IGAD

Intergovernmental Authority on Development (IGAD)

1996 hervorgegangen aus der 1986 gegründeten Intergouvernementalen Autorität für Dürre und Entwicklung (Intergouvernemental Authority on Drought and Development) IGADD.

Acht Mitgliedsstaaten: Äthiopien, Eritrea (seit 1993), Djibouti, Kenia, Somalia, Südsudan (seit 2011), Sudan, Uganda Sitz des Sekretariats: Djibouti

Ziele:

  • Förderung regionaler Identität

  • Förderung von Frieden und nachhaltiger Entwicklung in der Region

  • Verstärkung regionaler Integration und Kooperation, insbesondere durch Sektoren übergreifende Koordinierung und regionale strategische Planung

Struktur:

  • Die Versammlung der Staats- und Regierungschefs ist das oberste Entscheidungsorgan mit rotierendem Vorsitz.

  • Der Ministerrat, der aus den Außenministern und einem weiteren Fachminister je Mitgliedsland besteht, billigt das Arbeitsprogramm und den Haushalt.

  • Der Ausschuss der Botschafter ist ständig am Sitz der IGAD präsent und beschließt u.a. über die Vorschläge des Sekretariats, Vorgaben für dessen Arbeitsplan und billigt den Haushalt der IGAD.

  • Das Sekretariat unter der Leitung des Exekutivsekretärs besteht aus vier Abteilungen:

    • Landwirtschaft und Umwelt

  • wirtschaftliche Zusammenarbeit und soziale Entwicklung

  • Frieden und Sicherheit

  • Verwaltung und Finanzen.

Für unterschiedliche Aufgaben und die Durchführung der mehrjährigen Programme (u.a. Dürre-Resilienz, Migration, Gesundheit, Sicherheitssektor und Boden-Governance) wurden mehrere Agenturen und Mechanismen geschaffen – z.B.:

  • Conflict Early Warning and Response Mechanism (Externer Link: CEWARN) ,

  • IGAD Climate Prediction and Application Center,

  • IGAD Center for Pastoral Areas and Livestock Development,

  • IGAD Center of Excellence in Preventing and Countering Violent Extremism.

Die IGAD unterhält Partnerschaften mit der Afrikanischen Entwicklungsbank, der Weltbank, der AU, der EU, der UNO sowie zahlreiche bilaterale Kooperationsprogramme (u.a. mit skandinavischen Staaten, Deutschland, Niederlande, Spanien, Italien, Irland, Schweiz, USA).

In den Prozess sind neben der zentralen Rolle der IGAD zwei weitere Regionalorganisationen involviert: die AU (v.a. politische Initiativen) und die EU (u.a. als ressourcenstarker Geber); hinzu kommen die Ankerrolle der UN-Friedensmission UNMISS und das UN Country Team. In dem durch Komplexität und zahlreiche Rückschläge geprägten Friedensprozess für Südsudan ergänzen sich also mehrere globale und regionale Organisationen mit verteilten Zuständigkeiten und Kompetenzen. Dabei geht es darum, die Balance zwischen (vernetzten) externen Ressourcen und regionaler "Ownership" zu wahren. Eine konditionierte, d.h. an Bedingungen geknüpfte Entwicklungszusammenarbeit kann z.B. die Bereitschaft zu Reformschritten im Sicherheitssektor unterstützen.

Fazit und Ausblick

In den meisten Weltregionen ist nach dem Aufbruch der 1990er Jahre die Entwicklung einer regelbasierten und institutionalisierten multilateralen Zusammenarbeit ins Stocken geraten. In der Folge ist auch der Aufbau regionaler Instrumente zur Prävention, Einhegung und Lösung gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte deutlich hinter den politischen Erfordernissen zurückgeblieben. Zudem werden vorhandene Konzepte und Strategien wegen fehlenden politischen Willens und unzureichender Ressourcen noch kaum oder nur zaghaft umgesetzt.

Doch das größte Defizit besteht in der nach wie vor überwiegend reaktiven Bearbeitung von Konflikten. Regionale Organisationen werden meist erst dann tätig, wenn sich Konflikte in Mitglieds- bzw. Nachbarstaaten zu gewaltsamen oder sogar kriegerischen Auseinandersetzungen hochgeschaukelt haben. Um eine nachhaltige Befriedung zwischen- und innerstaatlicher Konflikte zu erreichen, muss zweigleisig vorgegangen werden. Nach der amerikanischen Forscherin Anna Ohanyan (2015; 2018) kann die Befriedung innerstaatlicher Konflikte nur gelingen, wenn zugleich auch auf der regionalen Ebene bestehende Spaltungen und Spannungen überwunden sind. Wie das Beispiel der EU zeigt, können Regionalorganisation auf beiden Ebenen einen wichtigen Beitrag leisten.

Weitere Inhalte

Dr. Ekkehard Griep, geb. 1960 in Hamburg. Studium der Wirtschafts- und Organisationswissenschaften, Promotion in Politikwissenschaft. Er ist stellv. Vorsitzender der Deutschen Gesellschaft der Vereinten Nationen (https://dgvn.de). Er arbeitete u.a. im UN Department of Peace-keeping Operations (New York), bei der NATO (Brüssel) und im Auswärtigen Amt; zudem war er internationaler Wahlbeobachter für OSZE und EU.