Transitional Justice | Kriege und Konflikte | bpb.de

Die politische und gesellschaftliche Transformation nach Krieg und Diktatur ist langwierig und komplex. Neben unmittelbaren humanitären Aufgaben, der Rehabilitierung der Infrastruktur und dem (Wieder-)Aufbau staatlicher Institutionen gilt es, das Vertrauen der Menschen in die Schutz- und Ordnungsfunktion des Staates wiederherzustellen, Angst und Misstrauen zwischen Bevölkerungsgruppen schrittweise zu überwinden und eine Wertebasis für die gemeinsame Gestaltung der Zukunft zu entwickeln. Unterschiedliche Maßnahmen zur Wahrheitsfindung, Anerkennung, Ahndung und Entschädigung vergangenen Unrechts spielen hierbei eine zentrale Rolle. Sie können auf individueller Ebene Voraussetzungen schaffen, mit Verletzungen und Verlust zu leben, und dazu beitragen, auf gesellschaftlicher und politischer Ebene Strukturen zu etablieren, die ein friedliches Miteinander ermöglichen. Mitte der 1990er Jahre wurde für diese Maßnahmen ein Begriff geprägt, der schon wenige Jahre später zu einem wesentlichen Bestandteil ziviler Konfliktbearbeitung und Friedensförderung wurde: „Transitional Justice“.

Von den Ursprüngen zur Gegenwart

Frühe konzeptionelle Überlegungen zu Transitional Justice (vgl. u.a. Kritz 1995; Teitel 2000) entstanden vor den Hintergrund der demokratischen Umbrüche in Deutschland, Osteuropa und Südamerika zu Beginn der 1990er Jahre. Gesucht wurden Ansätze, um „Gerechtigkeit in Zeiten des Übergangs“ zu schaffen, im Entstehen begriffene demokratische Institutionen zu konsolidieren sowie möglichst frühzeitig einen faktischen wie symbolischen Bruch mit dem früheren System zu manifestieren. So entstand die Idee, eine eng umrissene Zahl von Einzelmaßnahmen – Strafverfolgung, Amtsenthebungsprozesse, Wahrheitskommissionen, Reparationen und die Reform von Justiz- und Sicherheitssektor – im Bewusstsein ihrer wechselseitigen Wirkung auf politische Reformprozesse zu einem Paket zusammenzuschnüren und in einem deutlich begrenzten Zeitraum umzusetzen. Dabei war den Vordenkerinnen und Vordenkern des Konzeptes bewusst, dass in oft unsicheren Transitionsprozessen Kompromisse notwendig sind, Gerechtigkeit und Rechtssicherheit nicht allein durch strafrechtliche Verfolgung geschaffen werden können und eine Balance zwischen justiziellen und nicht-justiziellen Maßnahmen erforderlich ist.

Innerhalb eines Jahrzehnts wurde Transitional Justice zu einem festen Bestandteil internationaler Friedens- und Menschenrechtspolitik und fand Eingang in zahlreiche Friedensabkommen. Auslöser hierfür waren u.a. die südafrikanische Wahrheits- und Versöhnungskommission (1996) sowie die Etablierung der Ad-hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) und Ruanda (1996). Dadurch entwickelte sich nicht nur das internationale Strafrecht weiter, auch die Rechte von Opfern wurden sukzessive gestärkt. So entstanden um die Jahrtausendwende die vier Joinet-Orentlicher-Prinzipien mit dem Recht auf 1. Wahrheit, 2. Gerechtigkeit/Strafverfolgung, 3. Entschädigung und 4. Garantien der Nichtwiederholung (Vereinte Nationen 2005; Orentlicher 2005). Diese Prinzipien bilden heute den normativen Rahmen von Transitional Justice.

Als der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, schließlich 2004 seinen ersten Bericht zu Transitional Justice vorlegte, waren in Ländern wie Sierra Leone, Guatemala und Peru bereits Wahrheitskommissionen eingerichtet, der Internationale Strafgerichtshof und weitere Ad-hoc-Tribunale hatten ihre Arbeit aufgenommen. Unterschiedliche Institutionen der Vereinten Nationen, insbesondere das Hochkommissariat für Menschenrechte und das Entwicklungsprogramm der UNO, die Europäische Union, die Afrikanische Union und einzelne bilaterale Akteure, darunter auch die deutsche Bundesregierung, haben in den Folgejahren politische Rahmenwerke und Leitlinien für ihr Engagement im Bereich Transitional Justice erarbeitet. Darüber hinaus entstand zu dem Thema eine breite Landschaft von Forschungsinitiativen, zivilgesellschaftlichen Organisationen und Netzwerken.

Neuere Entwicklungen

Während Transitional Justice bei internationalen Akteuren immer größere Aufmerksamkeit erlangte, veränderten sich gleichzeitig die Rahmenbedingungen für die konkrete Umsetzung in Post-Konfliktgesellschaften: Maßnahmen mussten nun meist in stark fragmentierten, von umfassender Gewalt geprägten Nachkriegsgesellschaften umgesetzt werden, die schwache staatliche Institutionen aufwiesen, über sehr wenig Ressourcen verfügten und eigene kulturelle Normen und Formen des Umgangs mit Unrecht, Verlust, Trauer und Heilung haben. Das auf die Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit abzielende Baukastenprinzip von Transitional Justice der frühen 1990er Jahre traf damit auf die komplexe Wirklichkeit von Entwicklungs-, Friedens- und Versöhnungsprozessen – und geriet bald an seine Grenzen.

Der starke Fokus auf Strafgerichtsbarkeit (retributive justice) und Wahrheitskommissionen ließ wenig Raum für lokal verankerte Maßnahmen und Prozesse; drängende Fragen zu Verteilungsgerechtigkeit (distributive justice), Vertrauensaufbau und gesellschaftlichem Zusammenleben (restorative justice) blieben unbeantwortet; institutionelle, wirtschaftliche und sozio-kulturelle Bedingungen fanden zu wenig Berücksichtigung. In Sierra Leone flossen beispielsweise jährlich 58 Mio. Dollar in das Sondergericht, während das Land im Jahr 2005 lediglich zwei Richter und 12 Rechtsanwälte besaß. Die Reintegration von Tätern in lokale Gemeinschaften erfolgte traditionell über Schweigen und Rituale, was im Gegensatz zu den öffentlichen Anhörungen der Wahrheitskommission stand.

Es sollte ein weiteres Jahrzehnt vergehen, bis die unterschiedlichen Realitäten vor Ort zu einer weitgehenden Öffnung des konzeptionellen Verständnisses von Transitional Justice führten, das sowohl unterschiedliche Dimensionen von Gerechtigkeit als auch die Vielfalt von Ansätzen und Methoden zur Aufarbeitung von vergangenem Unrecht und die Langfristigkeit solcher Prozesse anerkennt. In diesem Lern- und Anpassungsprozess erfuhren Bildung, oral history und historische Forschung, die Entwicklung einer an Menschenwürde und demokratischen Werten orientierten Erinnerungskultur sowie die Rolle von Kunst und Kultur, aber auch die Schaffung von Dialogforen, story telling, lokale Versöhnungsprozesse und Rituale, Traumaarbeit und psycho-soziale Unterstützung deutlich mehr Aufmerksamkeit. Getragen wurden diese Entwicklungen insbesondere von zivilgesellschaftlichen Organisationen aus dem globalen Süden sowie kritischen Stimmen aus der Forschung.

Der menschenrechtsbasierte Ansatz von Transitional Justice, und damit verbunden die Pflicht des Staates, Rechte der Bürgerinnen und Bürger zu schützen, hat seine Wertigkeit behalten. Neben Rechenschaftspflicht, Rechtstaatlichkeit und Demokratie zählen heute auch Gewaltprävention, Friedensförderung und Vertrauensaufbau zwischen Staat und Gesellschaft zu den Zielen von Transitional Justice. Dies spiegelt sich u.a. in der im Jahr 2023 veröffentlichten Guidance Note des UNO-Generalsekretärs wider (UNO 2023).

Auch die ursprüngliche Idee, Aufarbeitungsmaßnahmen auf einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzen, wurde von der Einsicht abgelöst, dass über Generationen hinweg stets neue Wege des Umgangs mit gewaltbelasteter Vergangenheit gesucht werden müssen. So haben Kanada, Finnland und Belgien (Wahrheits-)Kommissionen zur Aufarbeitung systematischer Diskriminierung ihrer indigenen Bevölkerung bzw. kolonialer Verbrechen eingesetzt. Während die Bundesregierung ganz aktuell die Einsetzung einer Unabhängigen Kommission zur Aufarbeitung des Unrechts an Sinti und Roma nach 1945 beschlossen hat, ringt sie seit mehreren Jahren um einen angemessenen Umgang mit der Kolonialvergangenheit des Deutschen Kaiserreichs (vgl. u.a. Bajohr/O’Sullivan 2022; Zimmerer 2023), insbesondere dem Genozid an Herero und Nama in Deutsch-Südwestafrika, dem heutigen Interner Link: Namibia. Auf internationaler Ebene wird - beginnend mit dem Bürgerkrieg in Syrien – zudem verstärkt nach Strategien und Ansätzen von Transitional Justice in noch anhaltenden Gewaltkonflikten gesucht.

Transformative Transitional Justice

Mit all diesen Entwicklungen hat sich Transitional Justice in Theorie und Praxis nach 30-jähriger Reise deutlich von seinen Ursprungsgedanken gelöst und ist in der „Normalität“ vielfältiger Bedarfe und Formen des Umgangs mit Gewalt und Unrecht in Gegenwart und Vergangenheit angelangt. Zivilgesellschaftliche Akteure sprechen sich vor diesem Hintergrund verstärkt für einen klaren Fokus auf transformative Ansätze von Transitional Justice aus, um nachhaltig zu gesellschaftlichem Wandel, Gerechtigkeit und Frieden beizutragen. Kernpunkte sind dabei die Teilhabe und Gestaltungsmacht von Überlebenden in Transitional Justice-Institutionen und Aufarbeitungsprozessen, langfristige Prozessorientierung, die Veränderung von Geschlechterrollen, Verteilungsgerechtigkeit und Reparationen sowie die Gestaltung von politischen Reformen, die im Sinne von Garantien der Nichtwiederholung von Beginn an die Prävention von Gewalt und den Schutz von Menschenrechten berücksichtigen.

Herausforderungen

Die Herausforderungen für (transformative) Transitional Justice sind vielfältig und auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt: Zunächst lassen sich mit Blick auf Aufarbeitungsprozesse weltweit ähnliche Problemstellungen identifizieren: Kontinuität von politischen und wirtschaftlichen Eliten, Schweigen und Schutz von Täterinnen und Tätern sowie Marginalisierung von Opfern/Überlebenden, „Aufmerksamkeitskonkurrenz“ zwischen unterschiedlichen Opfergruppen, Konflikte bei der Gestaltung einer pluralen, multiperspektivischen Erinnerungskultur, Entwicklung zivilgesellschaftlicher Initiativen – oft gegen den Widerstand der lokalen und/oder nationalen Politik sowie viele „Gerechtigkeitsdefizite“ – nicht zuletzt bei der Strafverfolgung.

Der normative Rahmen mit den vier Joinet-Oerentlicher-Prinzipien hilft, den Blick auf die zerstörerische Wirkung von Krieg und Repression zu schärfen und gleichzeitig einen positiven Entwurf für die Zukunft zu entwickeln. Zugleich sind Wahrheitsfindung, Rechenschaftspflicht, Entschädigung und Garantien der Nichtwiederholung in der praktischen Umsetzung mit vielen Herausforderungen und Dilemmata konfrontiert. So existieren in stark fragmentierten Gesellschaften gegensätzliche Wahrheiten und Narrative zu Schuld, Täterschaft und Opfergruppen, die von politischen Eliten verstärkt und instrumentalisiert werden. In diesen Gesellschaften können Wahrheitskommissionen die Kluft zwischen den Gemeinschaften eher noch vergrößern. Auch werden Strafprozesse gegen Täter von einem Teil der Bevölkerung als „Siegerjustiz“ wahrgenommen. All dies erschwert und behindert die Auseinandersetzung mit der eigenen Verantwortung.

Während große Geldsummen in internationale Sondergerichte fließen, bleiben Entschädigungszahlungen und Reparationsprogramme für Opfer immer noch die Ausnahme. Staatliche Reformen, die auf die Prävention von Gewalt oder die Gleichberechtigung marginalisierter Bevölkerungsgruppen abzielen, müssten in unterschiedlichen Politikfeldern und Sektoren umgesetzt werden, doch meist fehlen für ein solches ganzheitliches und integratives Vorgehen sowohl das Bewusstsein als auch die Kapazitäten.

Auch auf Seiten internationaler Geber erschweren die bestehenden institutionellen Logiken und begrenzte Koordinationskapazitäten multisektorale Ansätze. Darüber hinaus reflektiert die heutige Geberpolitik nur bedingt die Entwicklungen und Lernerfahrungen des letzten Jahrzehnts. Fördergelder werden nach wie vor weitgehend auf die Unterstützung von Institutionen, v.a. Gerichte und Kommissionen, konzentriert. Die massiven Budgetkürzungen aller europäischen Regierungen im Bereich Krisenprävention und Friedensförderung, die mit einer Konzentration auf wenige Konfliktregionen einhergehen, untergraben zusätzlich die Nachhaltigkeit von Prozessen, Organisationen und Netzwerken.

Eine der größten Herausforderungen für die Aufarbeitung, Anerkennung und Ahndung gewaltbelasteter Vergangenheit stellen schließlich die internationalen Entwicklungen dar: Internationale Normen und das multilaterale System geraten unter Druck, global gut vernetzte rechtsextreme und rechtspopulistische Regierungen, Parteien und Bewegungen zielen auf einen politischen und kulturellen Wandel, der demokratische Werte, Ansätze pluraler Erinnerungskultur und Geschlechtergerechtigkeit negiert und die Handlungsspielräume zivilgesellschaftlicher Organisationen gezielt einschränkt.

Fazit

Vieles spricht dafür, dass sich die Rahmenbedingungen für transformative Transitional Justice nicht nur im globalen Süden, sondern auch in Europa in Zukunft weiter verschlechtern werden. Starke Allianzen in Politik und (Zivil-)Gesellschaft sind notwendig, um diesen Trends entgegenzuwirken. Doch die Vergangenheit hat gezeigt, dass Überlebende und zivilgesellschaftliche Akteure mit Beharrlichkeit, Mut, Kreativität und Solidarität immer wieder Wege finden, um erfahrenes Unrecht und Gewalt aufzuarbeiten.