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Verteilungswirkungen von Steuern

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Verteilungswirkungen von Steuern

Gerhard Bäcker Ernst Kistler

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Entscheidende Kriterien für die Akzeptanz des Steuersystems ist die Frage nach der gerechten Verteilung der Steuerlast. Was soziale Gerechtigkeit in der Steuerpolitik konkret bedeutet, lässt sich zwar nicht eindeutig bestimmen, aber auf der allgemeinen Ebene herrscht Einigkeit darüber, dass bei der Besteuerung der Einkommen Rücksicht auf die finanzielle Leistungsfähigkeit zu nehmen ist. Doch was heißt das konkret?

Laptop mit der Startseite der Steuersoftware ELSTER (Symbolbild). Die Ausgestaltung der Einkommensteuer folgt dem Grundsatz der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit.

(© picture-alliance/dpa, tmn | Christin Klose)

Zugleich muss die Gleichmäßigkeit der Besteuerung gewahrt sein. Dies bedeutet: gleiche Steuerlast bei gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Privilegien oder willkürliche Besteuerung sind mit dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit nicht zu vereinbaren. Hiermit wird dem Gleichheitsgrundsatz Rechnung getragen, der im Artikel 3 des Grundgesetzes verankert ist.

Die Ausgestaltung der Einkommensteuer (Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer, nicht veranlagte Steuer vom Ertrag) folgt dem Grundsatz der Belastung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Infolge des progressiv verlaufenden Steuertarifs (aber nicht bei der Körperschaftsteuer!) müssen mit steigendem Einkommen höhere Steuern bezahlt werden, und zwar nicht nur in absoluter Höhe, sondern auch in Relation zum Einkommen. Betrachtet man diesen Belastungsverlauf, so ist zwischen den Grenzsteuersätzen und den Durchschnittssteuersätzen zu unterscheiden (vgl. "Interner Link: Nettoverdienste" und Abbildung "Grenz- und Durchschnittssteuersätze 2020"). Die Grenzbelastung stellt sich wie folgt dar:

  • Das Einkommen bis zum Grundfreibetrag bleibt steuerfrei. Damit soll sichergestellt werden, dass das Existenzminimum nicht noch durch Steuerabzüge gemindert wird. Der Grundfreibetrag liegt 2020 bei 9.406 Euro im Jahr.

  • Übersteigt das Einkommen den Grundfreibetrag beginnt die Besteuerung mit einem Eingangssteuersatz von 14 Prozent.

  • Da die Einkommensteuer einen linear progressiven Belastungsverlauf aufweist, steigt mit jedem zusätzlich verdienten Einkommenseuro der Steuersatz an. Der Spitzensteuersatz beträgt 42 Prozent, er wird bei einem Einkommen von rund 57.000 Euro erreicht.

  • Die Einkommensbestandteile oberhalb von 57.000 Euro werden dann konstant mit dem Steuersatz von 42 Prozent belastet (ab einem Einkommen von rund 270.000 € greift dann noch der sog. Reichensteuersatz von 45 Prozent).

Von diesen Grenzsteuersätzen weicht der Durchschnittssteuersatz deutlich ab. Denn er bezieht sich nicht auf den zuletzt erzielten Einkommenseuro, sondern auf das gesamte zu versteuernde Einkommen und fällt damit niedriger aus als der Grenzsteuersatz: Bei einem Einkommen von 15.000 Euro liegt der Durchschnittssteuersatz bei 7,2 Prozent, bei 40.000 Euro bei 21,1 Prozent und bei 60.000 Euro bei 27,1 Prozent.

Grenz- und Durchschnittssteuersätze 2020n (Interner Link: Grafik zum Download) (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Wenn die Tarifgestaltung der Einkommensteuer über einen längeren Zeitraum (1998 bis 2020) betrachtet wird, lässt sich erkennen, dass der Grundfreibetrag kontinuierlich angehoben worden ist (vor allem um eine steigende Belastung infolge von rein nominalen Einkommenserhöhungen auszugleichen), dass aber der Spitzensteuersatz zwischen 1998 und 2006 gleich mehrfach abgesenkt worden ist (von 53 Prozent auf 42 Prozent) (vgl. Abbildung "Eckwerte im Einkommensteuertarif 1998 bis 2020"). Greift man noch weiter zurück, dann galt bis 1989 sogar ein Spitzensteuersatz von 56 Prozent.

Gleichermaßen abgesenkt worden ist auch der Körperschaftsteuersatz: Er wurde im Rahmen der Unternehmensteuerreform 2008 von 25 Prozent auf 15 Prozent ermäßigt.

Eckwerte im Einkommensteuertarif 1998–2020 (Interner Link: Grafik zum Download) (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Im Unterschied zu diesem progressiven Belastungsverlauf durch die Einkommensteuer werden die Mehrwertsteuer wie die anderen Verbrauchsteuern in der Regel voll auf die Preise überwälzt, so dass die Konsumenten als Steuerträger anzusehen sind. Da mit zunehmendem Einkommen der Anteil des Konsums am Gesamteinkommen sinkt und die Sparquote entsprechend steigt, verringert sich die relative Belastung durch die Mehrwertsteuer mit steigendem Einkommen (regressiver Belastungsverlauf). Stärker belastet werden hingegen Personen mit geringem Einkommen oder kinderreiche Familien, da in beiden Fällen die Konsumquote hoch liegt und die indirekten Steuern im Unterschied zur Einkommensteuer keine Rücksicht auf das Existenzminimum nehmen. Eine Entlastung bei der Mehrwertsteuer bringt allerdings der ermäßigte Steuersatz von 7 Prozent (insbesondere auf Nahrungsmittel).

Die Steuerstatistik zeigt (vgl. "Beitrag der Steuerpflichtigen zum Aufkommen der Einkommensteuer 2019"), dass das Gros der Einnahmen aus der Einkommensteuer von den Steuerpflichtigen im oberen Einkommenssegment aufgebracht wird. So haben 2019 die oberen 25 Prozent der Steuerpflichtigen (mit steuerpflichtigen Einkünften oberhalb von 53.670 Euro im Jahr; wobei zusammen veranlagte Ehepaare als ein Steuerpflichtiger rechnen) 76,8 Prozent des gesamten Aufkommens gestellt, während die unteren 25 Prozent der Steuerpflichtigen zum Aufkommen aus der Einkommensteuer nahezu nichts beigetragen haben.

Allerdings gilt, dass die Verteilungswirkungen des Steuersystems durch den Vorgang der Steuerzahlung noch nicht erfasst sind. Es kommt darauf an, ob Steuern überwälzt werden können und Steuerzahllast und Steuertraglast deshalb voneinander abweichen. Möglichkeiten dazu bieten sich vor allem bei den unternehmens- und gewinnbezogenen Steuern, da hier versucht werden kann, die Belastungen auf Preise, Löhne und/oder Vorlieferanten zu verlagern. Ob dies gelingt, hängt entscheidend von der Markt- und Machtlage ab. Hingegen gibt es bei der Lohnsteuer kaum Überwälzungschancen, sie wird im Rahmen des Quellenabzugsverfahrens direkt vom Bruttoeinkommen abgezogen und muss von den Arbeitnehmer*innen auch voll und ganz getragen werden.

Beitrag der Steuerpflichtigen1 zum Aufkommen der Einkommensteuer 2019

Obere …Prozent der SteuerpflichtigenEinkünfte ab .... Eurokumulierter Anteil an der Einkommensteuer in Prozent
1 239.03921,5
5 120.25041,7
10 89.63254,8
15 73.88464,0
20 63.30271,1
25 55.23876,8
30 49.02181,6
35 43.98185,6
40 39.55988,9
45 35.68591,7
50 32.06294,0
Untere …Prozent der SteuerpflichtigenEinkünfte bis .... Eurokumulierter Anteil an der Einkommensteuer in Prozent
2011.4940,2
2514.9920,4
30 18.9961,0
35 21.6381,7
40 25.0602,8
45 28.5554,2
50 32.0626,0

Fußnote: 1 Zusammen veranlagte Ehepaare gelten als ein Steuerpflichtiger

Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2020), Datensammlung zur Steuerpolitik.

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Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee ist Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.