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Grundlagen der Verteilungspolitik

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Grundlagen der Verteilungspolitik

Gerhard Bäcker Ernst Kistler

/ 9 Minuten zu lesen

Die Einkommensverteilung soll gerecht sein bzw. gerechter als derzeit sein. Doch was ist mit Gerechtigkeit gemeint, auf welche Einkommensart wird abgezielt, welche Maßnahmen sind geeignet und welche Akteure sind angesprochen?

Atelier eines Herrenausstatters in Hamburg. Wie soll die "Leistung" einzelner Personengruppen, unterschieden nach Qualifikation, Berufen und Branchen, bewertet werden? (© picture-alliance/dpa, Themendienst)

Die Suche nach einer "gerechten" Einkommensverteilung

Das Ziel, in der Gesellschaft für eine gerechte Verteilung von Einkommen und Vermögen und damit über die Lebensbedingungen allgemein zu sorgen, wird von einer übergroßen Mehrheit der Bevölkerung geteilt. Auch in der Politik dürfte es hier keinen Widerspruch geben. Diese hohe Zustimmung hat einen Grund: Das Ziel, Gerechtigkeit herzustellen und ein weites Auseinanderklaffen von Einkommen und Vermögen zu verhindern, ist so allgemein formuliert, dass sich jeder darunter etwas unterschiedliches vorstellen kann. Denn sofort stellen sich gleich mehrere Fragen:

  • Was ist mit "gerecht" und "Gerechtigkeit" hinsichtlich der Einkommensverteilung konkret gemeint?

  • Was wird unter "Einkommen" verstanden, über welche Einkommensart wird geredet?

  • Wer soll das Ziel herstellen, welche Akteure werden angesprochen?

  • An welchen Ansatzpunkten sollen welche Instrumente eingesetzt werden?

Betrachtet man das Ziel "Gerechtigkeit in der Einkommensverteilung" genauer, so lassen sich verschiedene Ausprägungen erkennen. Im Mittelpunkt der politischen und wissenschaftlichen Debatte steht die Unterscheidung zwischen Leistungsgerechtigkeit auf der einen und Bedarfsgerechtigkeit auf der anderen Seite: Nach dem Konzept der Leistungsgerechtigkeit gelten Unterschiede dann als gerecht, wenn sie das Ergebnis von Unterschieden in der Leistung ist. Wer mehr leistet, soll ein höheres Einkommen erhalten als derjenige, der weniger leistet. Es ist jedoch von gesellschaftlichen Definitionen abhängig, was als Leistung verstanden und wie Leistung gemessen werden soll. Wie soll die "Leistung" einzelner Personengruppen, unterschieden nach Qualifikation, Berufen und Branchen, bewertet werden? Welche Werturteile fließen ein, wenn die Bezahlung einer Krankenschwester mit einem Elektriker oder gar einem Fluglotsen verglichen wird? Leisten Vorstandsvorsitzende von Dax-Konzernen beispielsweise mehr als 100 Mal so viel wie ein durchschnittlicher Angestellter?

Wenn Leistungsgerechtigkeit mit der Vorstellung verbunden ist, dass der Markt automatisch eine leistungsgerechte Verteilung der Arbeitseinkommen erzeugt, dann bleibt unberücksichtigt, dass auch andere Faktoren die Entlohnung bestimmen, dies gilt insbesondere für die Macht- und Knappheitsverhältnisse am Arbeitsmarkt. Die These, niedrige Verdienste seien ein Ausdruck niedriger Leistungen und hohe Verdienste seien auf hohe Leistungen zurückzuführen, basiert auf einer fragwürdigen Unterstellung. Denn wenn die Leistungsunterschiede ihrerseits wieder an den Einkommensunterschieden bemessen werden, liegt ein klassischer Zirkelschluss vor, der Einkommen an Leistung und Leistung wiederum an Einkommen misst. Diese Hinweise zeigen, dass das Konzept der Leistungsgerechtigkeit keine Aussage darüber zulässt, welches Ausmaß an Ungleichheit in der Einkommensverteilung wirklich den individuellen Leistungen entspricht oder ob Korrekturen vorgenommen werden müssen.

Wenn Bedarfsgerechtigkeit eingefordert wird, dann soll sichergestellt werden, dass der jeweilige Bedarf der Gesellschaftsmitglieder an Einkommen sowie Gütern und Dienstleistungen gedeckt ist. Begründet wird die Notwendigkeit einer bedarfsgerechten Verteilung der Produktionsergebnisse mit dem Verweis, dass nur eine Bedarfsdeckung die Geltung materieller Freiheit gewährleistet. Erst durch eine "angemessene" oder "ausreichende" Ressourcenausstattung aller Bürgerinnen und Bürger sind diese in der Lage, ihre formellen Freiheitsrechte auch zu realisieren und zu nutzen.

Auch beim Konzept der Bedarfsgerechtigkeit muss definiert werden, was als Bedarf verstanden, wie Bedarf gemessen und wessen Bedarf berücksichtigt werden soll. Eine leistungsunabhängige, bedarfsorientierte Verteilung eines Teils des Sozialprodukts liegt insbesondere der gesundheitlichen und pflegerischen Versorgung sowie dem Angebot von sozialen Diensten zugrunde. Hier werden die Bedarfe absolut definiert, d. h. als gesellschaftlich anerkannte Bedarfe, die u. a. dem jeweils fachlich Notwendigen entsprechen.

Das Ziel der Bedarfsgerechtigkeit spielt darüber hinaus eine zentrale Rolle bei der Sicherung des sozialkulturellen Einkommensminimums. Bei der Einkommensverteilung muss darauf geachtet werden, dass einzelne Mitglieder der Gesellschaft nicht in Gefahr geraten, dieses Minimum zu unterschreiten und unter Armut zu leiden. Offen bleibt jedoch, welche Einkommenshöhe garantiert werden soll und welche Personen unter welchen Bedingungen anspruchsberechtigt sind. Auch hier handelt es sich um normative Fragen, über die keineswegs automatisch ein gesellschaftlicher Konsens besteht.

Welches Einkommen ist gemeint?

Bei allen Maßnahmen, die die Einkommensverteilung beeinflussen und "gerechter" gestalten sollen, muss unterschieden werden, welche Art bzw. Dimensionen des Einkommens im Fokus steht (vgl. "Interner Link: Verteilungsdimensionen - Verteilung von was?"). In einem ersten Schritt geht es um die Verteilung der Markteinkommen. Zu fragen ist, ob das gesamtwirtschaftliche Verhältnis von Löhnen (Einkommen aus abhängiger Arbeit) und Gewinnen (einschließlich der Einkommen aus Vermögen) als veränderungswürdig angesehen wird. Aber auch innerhalb der Einkommen aus abhängiger Arbeit ist zu prüfen, ob und wie die aufklaffende Spreizung zwischen niedrigen und hohen Vergütungen begrenzt oder rückgängig gemacht werden soll. Dabei handelt es sich sowohl um die Monatseinkommen (unabhängig von der Dauer der Arbeitszeit) als auch um die Lohnsätze je Stunde (um die Verzerrungen durch Teilzeitarbeit auszuschalten). Von Bedeutung ist darüber hinaus, wie groß der Anteil der Bevölkerung ist, der erwerbstätig ist und Erwerbseinkommen bezieht oder aber arbeitslos ist oder nicht, noch nicht oder nicht mehr am Erwerbsleben teilnimmt. Die Erwerbstätigenquoten geben hierüber eine Auskunft.

Diese Einkommensverteilung vor dem Wirksamwerden des (Sozial)Staates bezieht sich auf die individuellen Bruttoerwerbseinkommen. Sie wird durch die Zahlung der unterschiedlichen Sozialleistungen (Geldleistungen der Zweige der Sozialversicherung, Grundsicherung, einkommensabhängige Transfers, Kindergeld usw.) korrigiert. Personen, die über kein Erwerbseinkommen (mehr) verfügen oder deren Erwerbseinkommen unzureichend hoch ist, erhalten damit ein zusätzliches Sozialeinkommen. Hier stellt sich die politische Frage, ob die Sozialeinkommen eine ausreichende Höhe haben oder nicht. Dies hängt maßgeblich davon ab, welchen Zielen diese Sozialeinkommen entsprechen sollen: Geht es - wie bei den beitragsbezogenen Sozialversicherungsleistungen – um einen (zumindest partiellen) Ersatz des individuellen Erwerbseinkommens im Risikofall und um die Absicherung des Lebensstandards oder aber sollen die Leistungen der Grundsicherung Einkommensarmut vermeiden und das sozialkulturelle Existenzminimum sichern?

Angesichts der Vielgestaltigkeit des sozialpolitischen Leistungssystems ergeben sich komplexe Verteilungswirkungen, die auch deswegen nicht einfach zu analysieren sind, weil ein Teil der sozialpolitischen Leistungen neben den Geldleistungen auch aus Sach- und Dienstleistungen, besteht. Die Inanspruchnahme dieser Realtransfers erfolgt bedarfsbezogen, von Bedeutung ist dies vor allem im Gesundheitswesen, bei den sozialen Diensten und Einrichtungen sowie bei den arbeitsmarktpolitischen Bildungs- und Fördermaßnahmen. Hinzu kommt, dass die Leistungen der Grundsicherung wie auch der anderen einkommensabhängigen Geldleistungen nicht individualbezogen ausgerichtet sind, sondern sich vielmehr auf die Bezugsgröße Haushalt bzw. Haushaltseinkommen beziehen und damit die einzelnen Haushaltsmitglieder begünstigen.

Die Einkommenslage nicht nur der Leistungsempfänger sondern der gesamten Bevölkerung wird allerdings nicht nur durch das zufließende Einkommen bestimmt. Die Staatsaufgaben und -ausgaben insgesamt (einschließlich der Leistungen der Träger der Sozialversicherung) müssen durch Abzüge vom Markteinkommen (und teilweise auch der Sozialleistungen) sowie durch Verbrauchsteuern finanziert werden. Entsprechend reduzieren die erhobenen Steuern und Beiträge das Einkommen bzw. erhöhen die Preise; es kommt also in der Verteilungspolitik immer auf das verfügbare, d.h. auf das Nettoeinkommen an (vgl. "Interner Link: Verfügbare Haushaltseinkommen").

Welche Maßnahmen sind geeignet?

Wenn es das Ziel ist, die aktuelle Einkommensverteilung zu verändern, vor allem hinsichtlich einer Verminderung der Spreizung zwischen oben und unten und einer Rückführung der Kluft zwischen arm und reich, gibt es nicht nur eine einzige Maßnahme, die hier Wirkungen entfalten kann, sondern vielmehr ein breites Spektrum von unterschiedlichen Interventionsformen und -ebenen, die miteinander in Wechselbeziehung stehen und jeweilige Gesamteffekte auslösen.

Am Anfang der Auflistung und Analyse möglicher Maßnahmen steht die Verteilung der Markteinkommen. Die Befunde über die Armutsbetroffenheit haben gezeigt, dass die Erwerbsbeteiligung ein wesentlicher Faktor für eine niedrige Armutsrisikoquote ist (vgl. "Interner Link: Besonders betroffene Personengruppen"). Der erforderliche Umfang der nachträglichen Umverteilungsleistungen des Sozialstaates kann begrenzt werden kann, wenn es gelingt, möglichst viele Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Dies setzt voraus, die Arbeitslosigkeit, und hier insbesondere die Langzeitarbeitslosigkeit, abzubauen. Zudem muss für Frauen (wie auch für Männer!) die Möglichkeit verbessert werden, Berufstätigkeit und Kinderziehung wie auch die Pflege von älteren Angehörigen ohne längere Unterbrechungen zu verbinden. Dafür müssen die infrastrukturellen Rahmenbedingungen ausgeweitet und sozial- wie steuerpolitische Fehlanreize beseitigt werden. Zugleich kommt es darauf an, dass mit der Erwerbstätigkeit ein ausreichend hohes und stabiles Einkommen verbunden ist. Erforderlich sind existenzsichernde Löhne und entsprechende Arbeitszeiten. Das setzt vor allem voraus, die Tarifautonomie zu stärken, die Schutzwirkung von Tarifverträgen auszuweiten und ergänzend für einen ausreichend hohen Mindestlohn zu sorgen. So lassen sich Niedriglöhne und die aufklaffenden Lohnspreizungen eindämmen.

Kommt der Sozialstaat mit seinen Leistungen einerseits und den Beitrags- und Steuerabzügen andererseits ins Spiel, bleibt genau zu prüfen, welche Personen bzw. Personengruppen im Nettoeffekt begünstigt (also ein höheres Einkommen erhalten) oder belastet werden und in welchem Maße dadurch die Verteilung der Markteinkommen korrigiert werden kann. Leistungen aus den Grundsicherungssystemen zielen auf die Erhöhung von Niedrigeinkommen im Bereich der Armutsschwelle, währenddessen die Leistungen der Sozialversicherung auf die Stabilisierung der Einkommen im Lebensverlauf abstellen. Dabei bleibt zwischen einer zeitpunktbezogenen und zeitverlaufsbezogenen Analyse zu unterscheiden. Längsschnittstudien, die die Einkommenslage einzelner Personen und Personengruppen im Verlauf mehrerer Jahre erfassen, sind hinsichtlich der Methodik und der Datenlage sehr aufwendig und deshalb nur begrenzt verfügbar. Besonders schwierig ist es, bei der Implementation zum Beispiel einer Erhöhung von unterschiedlichen Steuern zu beurteilen, wie diese sich auf Niveau und Struktur der Einkommensverteilung auswirken. Denn Steuererhöhungen wie auch -senkungen können auf den Arbeitsmarkt und das gesamtwirtschaftliche Wachstum zurückwirken.

Welche Akteure sind angesprochen?

Angesichts des breiten Spektrums von Interventionsebenen und -formen liegt es auf der Hand, dass in der Verteilungspolitik mehrere Akteure eine Rolle spielen. Niveau und Struktur der Bruttoentlohnung entwickeln sich am Arbeitsmarkt, zentral bestimmt durch die vertragsschließenden Tarifvertragsparteien – aber auch durch gesetzliche Vorgaben (Mindestlohn). Zugleich wird die Ordnung von Arbeitsmarkt und Arbeitsverhältnissen durch arbeits- und sozialrechtliche Normen geprägt. Verantwortlich ist hier in erster Linie der Bundesgesetzgeber, währenddessen Länder und Kommunen einen Einfluss auf eine familienfreundliche Infrastruktur haben. Das soziale Leistungsrecht fällt wie das Steuerrecht allein in die Zuständigkeit des Bundes.

Kommunen (Gemeinden, Städte, Landkreise) spielen auf der Ausgabenseite eine wichtige Rolle. Sie sind diesbezüglich wichtige Akteure. Ihnen kommt vor allem bei der Armutsbekämpfung eine auch historisch begründete Rolle zu. Das gilt heute im Rahmen der Grundsicherung etc. im Bereich monetärer Transfers, ebenso aber auch bei realen Transfers durch kostenlose oder für Ärmere verbilligte Sachleistungen bzw. Infrastrukturangebote. Insgesamt gesehen ist in rechtlicher wie auch finanzieller Hinsicht ihr eigener Handlungsspielraum aber eher gering. Auf der Einnahmenseite ist ihre Steuerhoheit sehr gering (z. B. Grund- und Gewerbesteuer). Ansonsten treffen v. a. der Bund und die Länder die Entscheidungen (ebenfalls über jene Steuern, an denen die Gemeinden einen Anteil erhalten; z. B. von der Lohn- und Einkommensteuer).

Bei den Ländern ist das Aufgabenspektrum zwar größer, die finanziellen Spielräume und auch die Autonomie im Hinblick auf die Steuerhoheit sind aber ebenfalls eher begrenzt. Dennoch ist ihre sozialpolitische Rolle sehr bedeutsam. Gerade bei den realen Transfers und dabei insbesondere im Bildungsbereich kommt ihnen eine wichtige Rolle in der Armutsprävention zu, da eine bessere/höhere Bildung zwar keine Garantie, aber eine wichtige Voraussetzung ist, um nicht in Arbeitslosigkeit und Armut zu fallen.

Auf einen speziellen Weg der Umverteilung ist an dieser Stelle besonders hinzuweisen. Vor dem Hintergrund der Zielstellung gleichwertiger Lebensbedingungen findet auf der kommunalen und Länderebene ein Finanzausgleich statt, d. h. eine regionale Umverteilung. Regionale Disparitäten würden sich ansonsten noch mehr vertiefen, da in wirtschaftlich bzw. sozial schwächer strukturierten Kommunen bzw. Bundesländern die Einnahmen tendenziell unterdurchschnittlich sind, während der Ausgabenbedarf meist gleichzeitig überdurchschnittlich ist. Der Finanzausgleich wirkt dem entgegen. Dadurch wird zumindest in Bezug auf die Finanzierung von Infrastrukturangeboten etc. eine Umverteilung ermöglicht, die sich auch auf die Lebenslagen der privaten Haushalte auswirkt.

Ganz generell kann festgestellt werden, dass es kaum eine öffentliche Aktivität gibt, die in der Konsequenz umverteilungsneutral bleibt. Diese These wird einsichtig, wenn man bedenkt, dass es bei staatlichen Maßnahmen, speziell bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturangebote (die nicht unbedingt auch in öffentlicher Verwaltung erstellt und betrieben werden müssen), neben der Abgabe dieser Leistung an die Haushalte auch Einkommenseffekte der Leistungserstellung gibt. Z. B. gehen von der Nutzung öffentlicher Verkehrswege und -mittel oder einer Kinderbetreuung, dem Bau und dem Betrieb eines solchen Angebotes oder einer Verlagerung öffentlicher Einrichtungen in eine strukturschwache Region ebenfalls deutliche Einkommenseffekte und eine Umverteilungswirkung aus.

Ein weites Feld von Umverteilung, das wenig erforscht, aber von großer Bedeutung ist, besteht in der Umverteilung im privaten Bereich. Die Beispiele reichen von der Umverteilung zwischen Einkommensbeziehern und Personen ohne eigene Einkommen innerhalb privater Haushalte über Unterhaltsleistungen bis hin zu Schenkungen. Von entscheidender Bedeutung sind dabei vor allem Erbschaften. Ihre Bedeutung für die Lebenslage der Begünstigten kann kaum hoch genug eingeschätzt werden. 

Weitere Inhalte

Gerhard Bäcker, Prof. Dr., geboren 1947 in Wülfrath ist Senior Professor im Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen. Bis zur Emeritierung Inhaber des Lehrstuhls "Soziologie des Sozialstaates" in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen. Forschungsschwerpunkte: Theorie und Empirie des Wohlfahrtsstaates in Deutschland und im internationalen Vergleich, Ökonomische Grundlagen und Finanzierung des Sozialstaates, Systeme der sozialen Sicherung, insbesondere Alterssicherung, Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik, Lebenslagen- und Armutsforschung.

Ernst Kistler, Prof. Dr., geboren 1952 in Windach/Ammersee ist Direktor des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie, INIFES gGmbH in Stadtbergen bei Augsburg. Forschungsschwerpunkte: Sozial- und Arbeitsmarktberichterstattung, Demografie, Sozialpolitik, Armutsforschung.