Datenreport 2021.

10.3.2021 | Von:
Stefanie Picard

Ausgaben und Einnahmen des Öffentlichen Gesamthaushalts

Die soziale Sicherung ist der wichtigste staatliche Aufgabenbereich, der regelmäßig den größten Anteil der öffentlichen Ausgaben ausmacht. Kinder- und Elterngeld sowie der Ausbau der Kindertagesbetreuung sind Beispiele für Sozialleistungen und Maßnahmen, die der jüngeren Generation zugutekommen. Weitere wichtige staatliche Aufgaben sind die Bereitstellung einer Justiz sowie der Polizei, um für öffentliche Sicherheit und Ordnung zu sorgen. In den Bereich der Bildung fließen ebenfalls umfangreiche öffentliche Gelder.

Insgesamt lagen die (um Zahlungen zwischen den oben genannten Ebenen bereinigten) Ausgaben der Kern- und Extrahaushalte des Öffentlichen Gesamthaushalts im Jahr 2019 bei rund 1.497 Milliarden Euro. Gegenüber dem Vorjahr entspricht das einer Erhöhung von 4,8 %. Der größte Ausgabenblock entfiel mit 679,9 Milliarden Euro auf die Sozialversicherung. Diese umfasst die gesetzliche Kranken-, Renten- und Unfallversicherung, die soziale Pflegeversicherung, die Alterssicherung für Landwirte sowie die Arbeitslosenversicherung. Die Ausgaben der 13 Flächenländer und drei Stadtstaaten summierten sich zusammen auf 417,2 Milliarden Euro. Weitere 397,0 Milliarden Euro wurden vom Bund und 276,7 Milliarden Euro von der kommunalen Ebene ausgegeben. Bei der Addition der einzelnen Ebenen kommt es zu Doppelzählungen, weshalb das Ergebnis größer als die Summe der bereinigten Ausgaben ist. Im Zeitraum 1992 bis 2019 sind die Ausgaben der Sozialversicherung mit 111 % überproportional angestiegen. Wesentliche Gründe für diese Entwicklung waren die deutsche Vereinigung, die Einführung der sozialen Pflegeversicherung 1995 sowie zusätzliche Ausgaben, beispielsweise bei der Bundesagentur für Arbeit wegen zeitweise gestiegener Arbeitslosenzahlen.

Viele Dienstleistungen der öffentlichen Hand sind sehr personalintensiv, beispielsweise Schulen, Hochschulen, Polizei und Rechtsschutz (Gerichtswesen, Justizvollzugsanstalten), Gesundheitswesen, aber auch Verteidigung und die Bau- , Steuer- und Zollverwaltung. Die hohen Anforderungen an das Dienstleistungsangebot des Staates erfordern zudem entsprechendes bezahltes Fachpersonal. Diese öffentlichen Ausgaben fallen daher besonders ins Gewicht. Die Kern- und Extrahaushalte des Öffentlichen Gesamthaushalts wendeten 2019 einen Betrag von 308,0 Milliarden Euro für Personal (einschließlich Pensionen und Ähnlichem) auf. Das waren 21 % ihrer Gesamtausgaben. In den Ländern, die in großem Umfang für die Durchführung und Finanzierung personalintensiver öffentlicher Aufgaben zuständig sind, erreichten die Personalausgaben im Jahr 2019 einen Anteil von 38 % des Ausgabenvolumens. Im kommunalen Bereich machten sie einen Anteil von 26 % aus. Am niedrigsten waren sie beim Bund mit einem Anteil von knapp 14 % der Gesamtausgaben.
Ausgaben und Einnahmen des Öffentlichen Gesamthaushalts 2019Ausgaben und Einnahmen des Öffentlichen Gesamthaushalts 2019 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Für Baumaßnahmen und sonstige Sachinvestitionen wurden in Deutschland 2019 öffentliche Ausgaben in Höhe von insgesamt 63,4 Milliarden Euro getätigt. Hiervon entfielen rund 55 % allein auf den kommunalen Bereich. Rund 5,1 Milliarden Euro wendeten die Gemeinden im Jahr 2019 für den Neubau von und Sanierungsmaßnahmen an allgemeinbildenden und beruflichen Schulen auf. Auch der Bau von Tageseinrichtungen für Kinder gewinnt für Gemeinden zunehmend an Bedeutung.
Baumaßnahmen nach Aufgabenbereichen 2019Baumaßnahmen nach Aufgabenbereichen 2019 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Die Zinsausgaben erreichten ein Volumen von 33,9 Milliarden Euro, wobei 56 % der Ausgaben zulasten des Bundes gingen. Ein wichtiger Ausgabenposten des Öffentlichen Gesamthaushalts war der laufende Sachaufwand mit 432,3 Milliarden Euro. Dies waren zum Beispiel Ausgaben für Heiz-, Energie- und Betriebskosten, für die Unterhaltung des unbeweglichen Vermögens, für Verbrauchsmittel und militärische Anschaffungen. Ebenfalls bedeutend waren Zuschüsse an private Haushalte (in erster Linie soziale Leistungen), an Unternehmen (Subventionen) sowie an soziale und sonstige Einrichtungen im In- und Ausland in Höhe von zusammen 600,9 Milliarden Euro.

Einnahmen zur Finanzierung seiner Aufgaben erhält der Staat hauptsächlich durch das Erheben von Steuern, aber auch aus anderen Quellen. Im Jahr 2019 standen den öffentlichen Kassen bereinigte Einnahmen aus Steuern, steuerähnlichen Abgaben und anderen Einnahmequellen (beispielsweise Gebühren, Mieten, Verkaufserlöse für Beteiligungen und Sachvermögen, Zinsen) von insgesamt rund 1.543 Milliarden Euro zur Verfügung.

Die Einnahmen des Öffentlichen Gesamthaushalts stiegen damit gegenüber dem Vorjahr um 4,1 %. Grund dafür war der Anstieg der Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben infolge der verbesserten Wirtschaftsentwicklung auf ein Volumen von rund 1.360 Milliarden Euro. Steuern sind die originäre Einnahmequelle der drei Gebietskörperschaften Bund, Länder und Kommunen. Ihre Bedeutung für die einzelnen Ebenen ist jedoch sehr unterschiedlich. Während sich Bund und Länder mit rund 87 beziehungsweise 72 % überwiegend aus dieser Einnahmequelle finanzierten, betrug der Anteil der Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben bei den Kommunen lediglich 37 %. Auf kommunaler Ebene spielen Länderzuweisungen eine bedeutendere Rolle, vor allem Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Die Beitragseinnahmen der Sozialversicherung, die finanzstatistisch zu den steuerähnlichen Abgaben zählen, betrugen 557,9 Milliarden Euro. Bei den übrigen Haushaltsebenen bestehen die steuerähnlichen Abgaben vor allem aus Münzeinnahmen (beim Bund) und Spielbankabgaben (bei den Ländern).

Die Steuereinnahmen betrugen im Jahr 2019 insgesamt 799,3 Milliarden Euro und waren damit 23,0 Milliarden Euro beziehungsweise 3 % höher als 2018. Sie lassen sich nach der Ertragskompetenz aufgliedern, das heißt nach der Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften.

Den größten Teil der Steuern 2019 machten die gemeinschaftlichen Steuern aus (587,3 Milliarden Euro). Das sind Steuern, die auf mehrere Gebietskörperschaften aufgeteilt werden. Innerhalb der gemeinschaftlichen Steuern waren die Lohn- und veranlagte Einkommensteuer mit 283,4 Milliarden Euro und die Umsatzsteuer (einschließlich Einfuhrumsatzsteuer) mit 243,3 Milliarden Euro am ertragreichsten. Bei den reinen Bundessteuern (109,5 Milliarden Euro) erbrachte die Energiesteuer die höchsten Einnahmen (40,7 Milliarden Euro), gefolgt von den Einnahmen aus dem Solidaritätszuschlag (19,6 Milliarden Euro). Von den Gemeindesteuern (71,6 Milliarden Euro) hatte die Gewerbesteuer mit 55,4 Milliarden Euro und bei den Landessteuern (25,8 Milliarden Euro) die Grunderwerbsteuer mit 15,8 Milliarden Euro den größten Stellenwert. Gegenüber dem Vorjahr stieg das Aufkommen an der Lohn- und veranlagten Einkommensteuer um 14,7 Milliarden Euro (+ 5,5 %) und an der Umsatzsteuer (einschließlich Einfuhrumsatzsteuer) um 8,5 Milliarden Euro (+ 3,6 %). Dagegen sank das Aufkommen an der Gewerbesteuer um 433,0 Millionen Euro (– 0,8 %). Die sechs aufkommensstärksten Steuern (Lohn- und veranlagte Einkommensteuer, Umsatz-, Einfuhrumsatz-, Gewerbe- und Energiesteuer) erbrachten somit mehr als drei Viertel der gesamten Steuereinnahmen. Das Aufkommen der einzelnen Steuern variiert im Zeitverlauf insbesondere durch Gesetzesänderungen und die Wirtschaftsentwicklung, aber auch aufgrund geänderter Gewohnheiten der Steuerpflichtigen.

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Solidaritätszuschlag

Zur Finanzierung der Kosten infolge der deutschen Vereinigung wird seit 1995 von allen Steuerpflichtigen ein Zuschlag zur Einkommen-, Lohn-, Kapitalertrag-, Abgeltung- (seit 1. Januar 2009) und Körperschaftsteuer erhoben. Gleiches gilt für die Abzugsteuer bei beschränkt Steuerpflichtigen. Der Zuschlag belastet grundsätzlich alle Steuerzahlerinnen und Steuerzahler gleichmäßig entsprechend ihrer steuerlichen Leistungsfähigkeit.

Der Solidaritätszuschlag wird seit 1998 in Höhe von 5,5 % (zuvor 7,5 %) der festgesetzten Einkommen- und Körperschaftsteuer (Bemessungsgrundlage) erhoben. Der Erhebungszeitraum ist nicht befristet. Allerdings ist geplant, den Solidaritätszuschlag ab 2021 schrittweise abzuschaffen. Seit 1995 wurden aus dem Solidaritätszuschlag jährliche Einnahmen zwischen 10,1 Milliarden und 19,6 Milliarden Euro erzielt.

Rechtsgrundlage für die Erhebung und Festsetzung ist das Solidaritätszuschlaggesetz von 1995. Der Solidaritätszuschlag wird als Ergänzungsabgabe nach Artikel 106 Absatz 1 Nummer 6 Grundgesetz erhoben. Er wird von den Ländern verwaltet, das Aufkommen steht dem Bund zu.
Die ergiebigsten Steuern — in Millionen EuroDie ergiebigsten Steuern — in Millionen Euro Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Aus der Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben errechnet sich der Finanzierungssaldo (Defizit oder Überschuss) des Öffentlichen Gesamthaushalts. Da seit den 1950er-Jahren die öffentlichen Ausgaben mehrheitlich die Einnahmen übertrafen, wurden die erforderlichen Mittel zur Finanzierung des Defizits überwiegend durch Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt gedeckt. Die Summierung dieser jährlichen Schuldenzuwächse führte Ende 2019 zu einem Schuldenstand in Höhe von rund 1.899 Milliarden Euro. Daraus resultierende Zins- und Tilgungsansprüche belasten die öffentliche Hand auch in Zukunft.

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Staatliche Schuldenbremse

Die staatliche Schuldenbremse wurde im Rahmen der Föderalismuskommission 2009 beschlossen und im Grundgesetz (Artikel 109 Absatz 3, Artikel 115, Artikel 143d) verankert. Sie soll die Nettoneuverschuldung von Bund und Ländern begrenzen und macht seit 2011 verbindliche Vorgaben zur Reduzierung der bestehenden Schulden.

Artikel 109 Absatz 3 Grundgesetz besagt im Kern, dass Bund und Länder ihre Haushalte ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen haben. Diese Vorgabe muss vom Bund seit 2016 und von den Ländern seit 2020 eingehalten werden (Artikel 143d). Für den Bund ist die Schuldenbremse in Artikel 115 Grundgesetz präzisiert. Die nähere Ausgestaltung für die Haushalte der Länder regeln diese im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen.

Vom oben beschriebenen Grundsatz, die Haushalte ohne Kredite auszugleichen, sind Ausnahmen vorgesehen:

Im Gegensatz zu den Ländern darf sich der Bund unabhängig von der konjunkturellen Lage jährlich in einer Höhe bis zu 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts neu verschulden (Strukturkomponente, Artikel 115 Absatz 2 Satz 2 Grundgesetz).

In konjunkturell schlechten Zeiten dürfen Bund und Länder eine Nettokreditaufnahme vorsehen, in konjunkturell guten Phasen ist sie im Gegenzug auszugleichen. Über den konjunkturellen Zyklus hinweg soll die Nettokreditaufnahme null sein (Konjunkturkomponente, Artikel 109 Absatz 3 Satz 2 Grundgesetz).

Bei Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen, kann die Handlungsfähigkeit zur Krisenbewältigung durch Neuverschuldung gesichert werden. Mit der Aufnahme von Krediten muss ein Tilgungsplan festgelegt werden, der die Rückführung der ausnahmsweise bewilligten Schulden in angemessener Zeit vorsieht (Artikel 109 Absatz 3, Artikel 115 Absatz 2 Satz 6 und 7 Grundgesetz). Der Bund hat diese Ausnahmeregelung erstmalig im März 2020 angewandt, um seinen Nachtragshaushalt zur Bekämpfung der Folgen der Coronapandemie zu finanzieren.

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