Historischer Hintergrund
Die friedliche Transformation von Gesellschaften in Nachkriegssituationen ist langwierig und komplex. Neben unmittelbaren humanitären Aufgaben, dem (Wieder-)Aufbau der Infrastruktur und von staatlichen Institutionen gilt es, das Vertrauen der Menschen in die Schutz- und Ordnungsfunktion des Staates wieder herzustellen, Angst und Misstrauen zwischen den Bevölkerungsgruppen schrittweise zu überwinden und eine tragfähige Wertebasis für die gemeinsame Gestaltung der Zukunft zu entwickeln.
Erfahrungen der letzten Jahrzehnte zeigen, dass Maßnahmen zur Aufarbeitung, Anerkennung und Ahndung vergangenen Unrechts hierbei zentral sind. Nach Krieg, Diktatur und Repression haben deswegen junge Demokratien immer wieder schwere Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen strafrechtlich verfolgt, staatliche Funktionsträger wurden ihrer Ämter enthoben, Opfer materiell und symbolisch entschädigt, und in Chile und Argentinien wurden erste Wahrheitskommissionen etabliert.
In Deutschland wurde für diese Maßnahmen der Begriff der "Vergangenheitspolitik"
Das Konzept von "Transitional Justice"
Das Konzept ist eine Antwort auf die Frage, wie unter den Bedingungen von Post-Konfliktgesellschaften die juristische und gesellschaftliche Aufarbeitung der gewaltträchtigen Vergangenheit umgesetzt werden kann. Aus den bisherigen Erfahrungen aus solchen schwierigen Übergangsprozessen wurde ein Set von Maßnahmen destilliert, die unmittelbar nach Ende eines autoritären Regimes oder (Bürger)Kriegs in einer zeitlich begrenzten Transitionsphase zur Anwendung kommen sollen.
Ziel war es, den faktischen und symbolischen Bruch mit dem früheren System zu manifestieren und dazu beizutragen, die im Entstehen begriffenen demokratischen Institutionen zu konsolidieren. Gerechtigkeit im Sinne strafrechtlicher Rechenschaft, Rechtstaatlichkeit und Demokratie sowie die Anerkennung vergangenen Unrechts standen im Vordergrund. Langfristig sollten diese Maßnahmen aber auch dazu dienen, Vertrauen aufzubauen, erneuten Menschenrechtsverletzungen vorzubeugen und die zwischen den ehemaligen Konfliktparteien tief gespaltenen Gesellschaften zu versöhnen.
Für die VordenkerInnen des Transitional-Justice-Konzepts war von Anfang an klar, dass rechts- und gesellschaftsbasierte Maßnahmen untrennbar zusammengehören und immer als "Paket" betrachtet und umgesetzt werden sollten. Dieses, zunächst eng umrissene Konzept umfasste im Wesentlichen vier Maßnahmen:
Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen durch internationale, nationale oder sogenannte gemischte Strafkammern;
Einrichtung von Wahrheits- und Versöhnungskommissionen;
Reformen des Justiz- und Sicherheitssektors, insbesondere durch Lustration, d.h. das "Durchleuchten" bei Neueinstellung und ggf. die Amtsenthebung von belasteten Funktionsträgern;
Entschädigung von und Wiedergutmachung für Opfer von Gewalt.
Entwicklungen in Wissenschaft und Praxis
Innerhalb eines Jahrzehnts erlangte das Transitional-Justice-Konzept in Wissenschaft und Praxis große Popularität und wurde zu einem zentralen Bestandteil internationaler Friedens- und Menschenrechtspolitik.
Mit der Etablierung der Ad-hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) bzw. für Ruanda (1994) entwickelte sich nicht nur das internationale Strafrecht weiter, auch die Rechte von Opfern wurden durch internationale Rahmenwerke, beginnend mit den sogenannten "Joinet Prinzipien"
Als der damalige Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, schließlich 2004 seinen ersten Bericht zu Transitional Justice vorlegte, waren in Ländern, wie Sierra Leone, Ost-Timor und Peru, bereits Wahrheitskommissionen eingerichtet worden. Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) sowie weitere Ad-hoc-Gerichte hatten ihre Arbeit aufgenommen. Und erst unlängst verlängerte der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen das Mandat des ersten "Sondergesandten für die Förderung von Wahrheit, Gerechtigkeit, Reparationen und Garantien der Nichtwiederholung" um weitere drei Jahre.
Zahlreiche Forschungsinitiativen, zivilgesellschaftliche Organisationen und Netzwerke sind entstanden. Neben unterschiedlichen UN-Institutionen befassen sich auch die Europäische Kommission, die Afrikanische Union und einzelne Staaten – allen voran die Schweiz mit der Thematik. Internationale Akteure spielen mittlerweile bei der konzeptionellen Entwicklung, Finanzierung und Umsetzung von Transitional-Justice-Mechanismen eine große Rolle. Mit diesen Entwicklungen gingen und gehen zahlreiche Veränderungen und Herausforderungen einher.
Veränderungen und Herausforderungen
In den letzten Jahren haben sich die Rahmenbedingungen deutlich verändert. Hatten die Protagonisten von Transitional Justice überwiegend demokratische Transitionsprozesse in Osteuropa und Lateinamerika vor Augen, erfolgen diese Maßnahmen heute meist in armen, von umfassender Gewalt und schwacher Staatlichkeit geprägten Nachkriegsgesellschaften. Das auf Rechenschaft und Demokratie abzielende Baukastenprinzip von Transitional Justice trifft damit auf die Komplexität und Langfristigkeit gesellschaftlicher Entwicklungs-, Friedens- und Versöhnungsprozesse. Gleichzeitig werden aufgrund der starken internationalen Präsenz politische und gesellschaftliche Aufarbeitungsprozesse nicht mehr überwiegend von nationalen Akteuren getragen, sondern von internationalen Organisationen, Staaten sowie entwicklungspolitischen und zivilgesellschaftlichen Akteuren mitbestimmt, die hohe Anforderungen und Erwartungen an die Adresse der betroffenen Nachkriegsgesellschaften herantragen. Dies schwächt tendenziell die Legitimität und Nachhaltigkeit solcher sensiblen Prozesse.
Zudem reduziert sich in der Praxis die im Transitional-Justice-Konzept angelegte Maßnahmenvielfalt deutlich. International genießen Wahrheitskommissionen und Strafverfolgung durch den Internationalen Strafgerichtshof bzw. Ad-hoc-Tribunale, wie sie z.B. für Sierra Leone, Kambodscha und den Libanon eingerichtet wurden, erste Priorität. Dabei bergen beide Mechanismen viele Probleme und Dilemmata: Im Kontext innerstaatlicher, ethnopolitischer Konflikte und generalisierter Gewaltanwendung greifen formaljuristische Prozesse nur sehr bedingt und werden von einzelnen Bevölkerungsgruppen meist als "Siegerjustiz" wahrgenommen. Dies behindert die Auseinandersetzung mit der eigenen Verantwortung, die eine wichtige Voraussetzung für spätere Versöhnungsprozesse darstellt.
Schließlich darf nicht vergessen werden, dass sich die Strafverfolgung stark auf die mutmaßlichen Täter und Täterinnen konzentriert und dabei die Opfer von Krieg und Verbrechen allzu häufig aus dem Blick geraten. So wurden bislang nur zögerlich Mechanismen zur Einbindung und langfristigen psychosozialen Betreuung von Opfern und Zeugen geschaffen. Während große Summen in internationale Gerichtshöfe oder in die Demobilisierung und Reintegration ehemaliger Kombattanten und Kombattantinnen fließen, bleiben Entschädigungszahlungen und Reparationsprogramme für die Opfergruppen eher die Ausnahme.
Wahrheitsfindung, etwa durch Wahrheits- oder HistorikerInnenkommissionen, steht in fragmentierten Gesellschaften vor großen Herausforderungen, denn hier existieren unterschiedliche, sich gegenseitig ausschließende Narrative und "Wahrheiten" über die gewaltträchtige Vergangenheit und verfestigen Opferidentitäten. Die Definition dessen, was jeweils konkret unter Gerechtigkeit und Wahrheit verstanden wird, ist in hohem Maße von den jeweiligen Erfahrungen, Bedürfnissen, Wertvorstellungen und kulturellen Besonderheiten abhängig. Nicht zu unterschätzen ist aber auch die Fähigkeit bestimmter einflussreicher Akteure, ihren Interessen innerhalb der Erinnerungs- und Wahrheitsfindungsprozesse Geltung zu verschaffen.
Vor dem Hintergrund der Erfahrungen der letzten Jahre wird die bestehende Praxis zunehmend kritisch hinterfragt, und es werden weitere Anpassungen der Transitional-Justice-Maßnahmen gefordert. Beispielsweise wurden in Ruanda traditionelle Konfliktbearbeitungs- und Versöhnungsmechanismen – die sogenannten Gacaca-Gerichte – aufgegriffen. Auch in das Mandat der Wahrheitskommission in Ost-Timor wurden traditionelle Mechanismen integriert.
In den letzten Jahren öffnet sich der hauptsächlich von JuristInnen und PolitologInnen dominierte Transitional-Justice-Ansatz zunehmend für erinnerungs- und bildungspolitische Aktivitäten, wie etwa Historikerkommissionen, museumspädagogische Maßnahmen, Erinnerungsorte für Opfer oder Geschichtscurricula. Gefordert wird außerdem eine stärkere Integration von wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechten in die Mandate von Wahrheitskommissionen und Tribunalen sowie eine stärkere Abstimmung und Zusammenführung mit Ansätzen, Erfahrungen und Kompetenzen aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, der Friedensförderung und Transitional Justice. Schließlich hat der UN-Sonderberichterstatter in seinem jüngsten Bericht den Schwerpunkt auf einen weiteren, lange vernachlässigten Bereich des Transitional-Justice-Konzeptes gelegt: die Garantien der Nichtwiederholung von Verbrechen. Er stärkt damit einen Grundgedanken von Transitional Justice – den der Prävention von Gewalt.
Bilanz und Ausblick
Mit Blick auf Vergangenheitsarbeit bzw. Transitional Justice bleiben viele Fragen offen und Herausforderungen bestehen. So ist es noch in keinem Fall gelungen, die unterschiedlichen Maßnahmen in einem begrenzten Zeitraum umzusetzen. Meist dauert es Jahrzehnte, bis eine Kultur und Politik des Schweigens und der Straflosigkeit durch eine verantwortungsbewusste Erinnerungspolitik, Strafverfolgung und Opferentschädigung abgelöst wird. Deshalb sind internationale Akteure, darunter auch Deutschland, gefordert, ihre eigenen Erfahrungen mit gewaltträchtiger Vergangenheit nicht nur selbstkritisch zu reflektieren, sondern auch ihre Arbeit in den betroffenen Post-Konfliktgesellschaften deutlich konzeptioneller und langfristiger auszurichten.