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Die Europäische Union und innerstaatliche Konflikte

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Die Europäische Union und innerstaatliche Konflikte Interessen, Strategien und Politik

Dr. Julia Strasheim

/ 9 Minuten zu lesen

Die EU hat seit Anfang der 1990er Jahre ihre gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik kontinuierlich ausgebaut. Zu den Schwerpunkten zählen heute die Stabilisierung ihrer geografischen Nachbarschaft und die Bewältigung gewaltsamer Krisen und Konflikte. Dabei setzt sie zunehmend auf militärische Mittel.

Soldaten bereiten Magazine für Ak-47 Sturmgewehre im EUTM-Ausbildungszentrum in Koulikoro (Mali) vor. (© picture-alliance, dpa | Arne Immanuel Bänsch)

Mit der Umwandlung der Europäischen Gemeinschaft in die Europäischen Union (EU) durch den Vertrag von Maastricht von 1992 wurde auch eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) etabliert. Die EU gründete sich auf drei Säulen: die Europäischen Gemeinschaften, die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres und die GASP. In den 1990er-Jahren wurde mit den Jugoslawienkriegen jedoch die begrenzte äußere Handlungsfähigkeit der EU deutlich. Im Vertrag von Amsterdam von 1997 wurde daher ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit mit dem Amt einer Hohen Vertreterin bzw. eines Hohen Vertreters für die GASP gestärkt.

In den folgenden Jahren hat die EU ihr außen- und sicherheitspolitisches Instrumentarium u.a. durch die Einführung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) erweitert. Am 31. März 2003 startete die EU ihre erste militärische Operation. Im Rahmen der Operation "Concordia" beteiligten sich 350 leicht bewaffnete Soldat/-innen an der Überwachung des Friedensabkommens in Mazedonien. Ein weiteres Beispiel ist die ab Dezember 2004 eingesetzte Operation EUFOR/Althea zur Kontrolle des Dayton-Abkommens in Bosnien und Herzegowina. Nach und nach wurden auch polizeiliche und zivile Instrumente für die Prävention und Bewältigung gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte ausgebaut. Beispiele dafür sind die EU-Polizeimission (EUPM) in Bosnien (ab 2003) und die Mission zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit EULEX im Kosovo (ab 2008).

Mit dem Vertrag von Lissabon von 2007 wurde das auswärtige Handeln der EU nochmals erweitert. Der Vertrag gab der ESVP ihren heutigen Namen – Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) – und bündelte die außenpolitischen Kompetenzen des Europäischen Rates und der Europäischen Kommission beim Hohen Vertreter bzw. der Hohen Vertreterin. Er bzw. sie hat heute zugleich die Vizepräsidentschaft der Kommission und den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten inne und ist Außenbeauftragte/r des Europäischen Rates. 2011 wurde der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) mit Sitz in Brüssel geschaffen, der derzeit 142 EU-Delegationen in Drittländern und bei internationalen Organisationen unterhält ("EU-Botschaften").

Interessen und Machtprofil der EU

Die EU ist nach Zahlen für 2019 mit rd. 446 Mio. Einwohner/innen und einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 19,6 Bio. US$ neben den USA (rd. 329 Mio. Einwohner/innen und 21,4 Bio. US$), und der VR China (rd. 1,4 Mrd. Einwohner/innen und 27,3 Bio US$) einer der größten Wirtschaftsräume der Welt. Sie hat mit 15,7% nach der VR China den zweitgrößten Anteil an den weltweiten Exporten (Bauer-Hailer/Debes 2020).

Aufgrund ihrer starken globalen wirtschaftlichen Vernetzung hat die EU ein großes Interesse an einem stabilen politischen Umfeld und einem freien Zugang zu den internationalen Waren- und Rohstoffmärkten. Mit dem schrittweisen Wandel von einem primär wirtschaftlichen Integrationsraum hin zu einer "Wertegemeinschaft" seit Anfang der 1990er Jahre war auch eine zunehmende normative Ausrichtung des Auftretens der EU gegenüber anderen Staaten und Weltregionen zu beobachten, was sich u.a. in ihrem Fokus auf die Förderung von Frieden, Demokratie und Menschenrechten äußert. Die EU sieht in der Existenz marktwirtschaftlich und demokratisch organisierter Staaten wichtige Garanten für politische Stabilität und wirtschaftliche Prosperität.

Die weltweite (Modell-)Wirkung der EU gründete sich lange Zeit zum einen auf ihre Überzeugungskraft als politisch stabile und wirtschaftlich prosperierende regionale Friedensordnung und zum anderen auf ihr auswärtiges Auftreten als "Zivilmacht". In ihrer Außen- und Sicherheitspolitik wird die "Soft Power" der "Zivilmacht" EU jedoch mehr und mehr durch militärische "Hard Power" ergänzt. Der normative Anspruch der EU, über ihre Nachbarschaft hinaus auch in entlegeneren Staaten liberale Demokratie und soziale Marktwirtschaft zu fördern, weicht dabei dem Ansatz eines "prinzipienbasierten Pragmatismus" (vgl. Schwarzer 2021). Das Ringen um die Akzeptanz von Rechtstaatlichkeitsprinzipien im Inneren mit Mitgliedsstaaten, wie Ungarn und Polen, und menschenunwürdige Zustände in Flüchtlingslagern, wie Moria auf der griechischen Insel Lesbos, lassen Zweifel am Vorbildcharakter der EU aufkommen.

Strategien und Instrumente für die Bewältigung gewaltsamer Konflikte

Das Leitprinzip des "prinzipienbasierten Pragmatismus" findet sich in der "Globalen Strategie" der EU von 2016 wieder. Im Mittelpunkt der Strategie steht das Ziel, die Resilienz fragiler Staaten und Gesellschaften zu stärken (Europäische Union 2016). Gemeint ist ihre Fähigkeit, internen und externen Herausforderungen, wie Klimawandel, wirtschaftlichen Schocks oder Extremismus, zu widerstehen oder sich von ihnen zu erholen.

Die EU kann sich bei der Umsetzung ihrer Strategie zur Bewältigung gewaltsamer Konflikte und Förderung eines nachhaltigen Friedens auf ein vielfältiges Instrumentarium stützen. Das Spektrum reicht von wirtschaftlichen Maßnahmen im Bereich Außenhandel und Investitionen über eine breitgefächerte Zusammenarbeit (z.B. in den Bereichen Entwicklung, Infrastruktur, Bildung, Gesundheit, Wissenschaft) bis hin zum Menschenrechtsschutz, wirtschaftlichen Sanktionen, Mediation zwischen den Konfliktparteien, humanitärer und Nothilfe. Hinzu kommt die Unterstützung beim Aufbau regionaler Kooperations- und Integrationsstrukturen.

Seit einigen Jahren gewinnen militärische und sicherheitspolitische Instrumente zunehmend an Bedeutung. In der konkreten Arbeit der EU in Konfliktländern äußert sich das etwa in der sukzessiven Verschiebung des Schwerpunkts des EU-Engagements von der zivilen Konfliktbewältigung (z.B. durch Wirtschafts- und Demokratieförderung) hin zum militärischen und sicherheitspolitischen Bereich. Beispiele dafür sind die Unterstützung von Sicherheitssektorreformen (SSR) und die "Ertüchtigung" von Armee und Polizei in Konfliktregionen (vgl. Sherriff et al. 2018). Seit 2003 hat die EU über 30 GSVP-Missionen entsandt. Derzeit sind zehn zivile und sechs militärische Missionen bzw. Operationen im Einsatz, beispielsweise in Somalia, Mali, Libyen oder in der Ukraine (EAD 2019).

Im März 2021 richtete die EU mit der sogenannten Europäischen Friedensfazilität ein neues Finanzierungsinstrument ein. Damit kann sie – zum ersten Mal in ihrer Geschichte – Militärtrainings und Waffenlieferungen für Armeen in Drittländern direkt finanzieren (International Crisis Group 2021). Entwicklungen in der Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit und Verteidigung betreffen aber auch den Aufbau technologischer Fähigkeiten in den Bereichen Klima- und Cybersicherheit oder Terrorismusbekämpfung (vgl. Berger-Kern/ Heider 2019).

Konfliktbewältigung durch Erweiterung

Priorität bei der Umsetzung der EU-Politik zur Prävention, Bearbeitung und Lösung gewaltsamer innerstaatlicher Konflikte haben die unmittelbaren Nachbarländer. Das wichtigste Instrument ist die Erweiterungspolitik. Beitrittskandidaten werden durch den Zugang zum EU-Binnenmarkt enorme wirtschaftliche Entwicklungsperspektiven in Aussicht gestellt. Im Gegenzug verlangt die EU die Umsetzung der "Kopenhagener Kriterien": politische Stabilität, Rechtsstaatlichkeit, demokratische Ordnung, Schutz von Menschen- und Minderheitenrechten sowie eine funktionierende Marktwirtschaft. Die Kriterien wurden von den Staats- und Regierungschefs der EU 1993 bei ihrem Gipfeltreffen in Kopenhagen beschlossen.

Wie die Erweiterungspolitik als Mittel der Konfliktbewältigung und Friedensförderung funktioniert, zeigt das Beispiel des westlichen Balkans. Slowenien und Kroatien sind seit 2004 bzw. 2013 Teil der EU; Serbien, Montenegro und Nordmazedonien haben den Status von Beitrittskandidaten und Bosnien und Kosovo gehören zu den potenziellen Beitrittsländern. Um die strukturellen Konfliktursachen, wie ethnische Polarisierung und wirtschaftliche Entwicklungsblockaden, schrittweise zu überwinden, unterstützt die EU die wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder und setzt Anreize für eine stärkere regionale Zusammenarbeit.

Dabei sind Fortschritte im Annäherungsprozess und die Gewährung von Finanzmitteln in der Regel an die Umsetzung vereinbarter Reformen gebunden (Konditionalität). Dazu gehören auch substanzielle Schritte in Richtung Aufarbeitung der Konfliktvergangenheit und Versöhnung. So sollte Serbien vor der Aufnahme der Gespräche über ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit der EU im Jahr 2005 erst der Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien in Den Haag sowie Verhandlungen über die Normalisierung der Nachbarschaftsbeziehungen mit dem Kosovo zustimmen.

Im Mai 2006 setzte die EU sogar Gespräche mit Serbien unter dem Vorwurf mangelnder Kooperation mit dem Strafgerichtshof aus. Die EU nahm sie erst wieder auf, als Belgrad mit der Festnahme des inzwischen verurteilten Kriegsverbrechers Zdravko Tolimir am 31. Mai 2007 seinen "guten Willen" zeigte, mit dem Strafgerichtshof zu kooperieren (Toeglhofer/Wunsch 2011). Serbien erhielt 2012 den Status eines Beitrittskandidaten, nachdem es die Kriegsverbrecher Ratko Mladić und Radovan Karadžić an den Strafgerichtshof ausgeliefert hatte; 2014 begannen die Beitrittsverhandlungen mit der EU.

Auf dem Westbalkan zeigt sich aber auch, warum die Erweiterungspolitik in eine Krise geraten ist. Zum einen sind immer mehr EU-Mitgliedsstaaten "erweiterungsmüde" (Kramer 2007). Zum anderen regt sich in den Beitrittsländern Kritik am langwierigen und komplexen Prozess. Für viele Menschen in der Region haben sich die Lebensverhältnisse und Einkommen in den letzten Jahren kaum verbessert; auch die Demokratisierung verzeichnet angesichts des Erstarkens rechtspopulistischer Parteien Rückschritte (Reljić 2020).

Die Europäische Nachbarschaftspolitik

Gegenüber den Nachbarländern der EU, die auf absehbare Zeit keine Aussicht auf die Eröffnung einer Beitrittsperspektive haben, wurde das Instrumentarium der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) entwickelt (Europäisches Parlament 2021). Im Rahmen der östlichen und südlichen Partnerschaft unterstützt die EU u.a. die wirtschaftliche Entwicklung und regionale Zusammenarbeit dieser Länder, ihre Verkehrs- und Energieanbindung an die EU und die Förderung von Frieden und Sicherheit. Zur "Östlichen Partnerschaft" gehören u.a. Konfliktstaaten, wie Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien oder die Ukraine. Zu den südlichen Partnerländern zählen u.a. Algerien, Libyen, Tunesien, Ägypten, Israel, Palästina, Libanon und Syrien. In dieser Zusammenarbeit setzt die EU auch eigene ökonomische und sicherheitspolitische Interessen durch. Dazu gehört etwa die Steuerung unkontrollierter Migration oder die Sicherung des Zugangs der EU zu Absatzmärkten.

Das EU-Engagement in "umliegenden Regionen"

Auch über ihre unmittelbare Nachbarschaft hinaus gehört die EU heute zu den weltweit wichtigsten Akteuren in der Prävention und Bewältigung innerstaatlicher Konflikte (Sherriff et al. 2018). Im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) der EU für den Zeitraum 2020-2027 sind für die EU-Außen- und Sicherheitspolitik unter der Rubrik "Nachbarschaft und übrige Welt" 98,4 Mrd. Euro eingeplant. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten leisten außerdem zusammengenommen mehr als 50% der weltweiten Entwicklungszusammenarbeit, sind der größte Geber für humanitäre Hilfe in Katastrophengebieten und Notsituationen und tragen etwa ein Viertel zum Haushalt der Vereinten Nationen bei.

Wie diese Politik umgesetzt wird, zeigt das Interner Link: Beispiel der Sahelzone. Das Engagement der EU gründet sich insbesondere auf ihr Interesse, terroristische Anschläge in der Sahelzone und in der EU zu verhindern, illegale, unkontrollierte Migration aus Nord- und Subsahara-Afrika zu unterbinden und ihren Zugang zu Rohstoffen zu sichern. Außerdem stehen Entwicklungszusammenarbeit und Maßnahmen der Sicherheitssektorreform und "Ertüchtigungspolitik" im Fokus ihrer Arbeit.

Konkret führt die EU seit 2013 beispielsweise in Mali und im Niger Europäische Trainingsmissionen (EUTM) durch, in deren Rahmen die Streitkräfte der Partnerländer auch im Umgang mit Schusswaffen ausgebildet werden. Die Interner Link: Politik der EU wird in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Das hat nicht nur mit der wachsenden Zahl von Angriffen von Milizen zu tun, die mit Al-Qaida und dem "Islamischen Staat" affiliiert sind (HIIK 2021). Auch die von der EU geschulten staatlichen Sicherheitskräfte tragen zur schlechten Sicherheitslage bei: Im Jahr 2020 wurden in Mali mehr Zivilistinnen und Zivilisten von malischen Sicherheitskräften getötet als von terroristischen Gruppen (Ghalehdar et al. 2021).

Fazit und Ausblick: Integrativer Ansatz der Konfliktbewältigung oder weitere Militarisierung?

Am Beispiel der Sahelzone wird das Problem einer einseitig auf sicherheitspolitische Ertüchtigung ausgerichteten Politik gegenüber Konfliktländern und -regionen deutlich. Der Grundgedanke hinter dem neuen Instrument der Europäische Friedensfazilität ist, dass in Ländern der Sahelzone, erst ein sicheres Umfeld geschaffen und gewährleistet werden soll, ehe substanzielle Fortschritte im Friedensprozess, in der Demokratisierung und in der wirtschaftlichen Entwicklung erreicht werden können. Dazu sollen die Armeen und Polizeikräfte besser ausgebildet und bewaffnet werden.

In der Realität erweist sich die Konzentration auf die Unterstützung der Sicherheitskräfte jedoch oft als kontraproduktiv. Durch die Militarisierung werden die Konflikte eher noch weiter verschlimmert. In Ländern, wie Afghanistan, Irak oder Kenia, wurden von den EU-Mitgliedsstaaten gelieferte Klein- und Leichtwaffen und Munition beispielsweise von korrupten Beamten und Militärs auf dem Schwarzmarkt an Milizen verkauft (vgl. Wisotzki 2020). Und staatliche Sicherheitskräfte, die mit diesen Waffen Gewalt gegen die Zivilbevölkerung ausüben und Kriegsverbrechen begehen, begünstigen so den Zulauf zu bewaffneten Gruppen.

Eine bessere militärische Ausbildung und Ausrüstung allein lösen kein einziges Problem und stellen keine nachhaltige Konfliktbewältigung dar. Um die Konfliktdynamik einzudämmen und die tiefer liegenden Konfliktursachen zu bearbeiten (z.B. Staatszerfall, Korruption, Arbeitslosigkeit und Armut, Menschenrechtsverletzungen, dramatische Unterversorgung mit öffentlichen Dienstleistungen, wie Gesundheit und Soziales, Bildung, Sicherheit) bedarf es der konsequenten Umsetzung des ganzheitlichen Ansatzes der Konfliktbewältigung und Friedensförderung, wie ihn die EU in ihren programmatischen Dokumenten entwickelt hat. Dazu gehören u.a. verstärkte Entwicklungsanstrengungen, Ausbau der Mediationskapazitäten, bessere Ausstattung der zivilen EU-Missionen, Kontrolle und Eindämmung der Rüstungsexporte in Krisengebiete sowie die Evaluierung der militärischen und sicherheitspolitischen Maßnahmen (vgl. z.B. Fischer 2021).

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ist stellvertretende Geschäftsführerin und Programmleiterin für Europa und Internationale Politik bei der Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung in Hamburg, assoziierte Wissenschaftlerin am GIGA German Institute of Global and Area Studies und Lehrbeauftragte an der Universität Heidelberg.