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Rentenpolitik

30.1.2020 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Von 1990 bis heute

1989 verabschiedete der Deutsche Bundestag eine erneute, größere Rentenreform, die aber wegen des Mauerfalls und der Deutschen Einheit erst 1992 wirksam wurde. Mit dem Rentenreformgesetz 1992 wurde das neue SGB VI zeitgleich in den neuen Ländern eingeführt. Zu einem grundlegenden Umbruch der Rentenversicherung kam es 2002 mit der Einführung der Riester-Rente und der langfristig angelegten Absenkung des Leistungsniveaus.

Ein älterer Mann und sein Pudel schauen aus dem Fenster.Rentner mit Hund in Neuruppin: 1989 verabschiedete der Deutsche Bundestag eine erneute, größere Rentenreform, die aber wegen des Mauerfalls und der Deutschen Einheit erst 1992 wirksam wurde. (© Bundesregierung, B 145 Bild-00046338 / Arne Schambeck)

Rentenreform 1992

1989 verabschiedete der Deutsche Bundestag eine erneute, größere Rentenreform, die aber wegen des Mauerfalls und der Deutschen Einheit erst 1992 wirksam wurde. Mit dem Rentenreformgesetz 1992 wurde das neue SGB VI zeitgleich in den neuen Ländern eingeführt (vgl. Kasten; zu den Regelungen für die neuen Bundesländer Renten in den neuen Bundesländern).

Wichtigste Elemente des Rentenreformgesetzes 1992 waren die Bindung der Rentenanpassung an die Nettolohnentwicklung und die Anhebung der Altersgrenze auf generell 65 Jahre (Ausnahme: Schwerbehinderte). Vorzeitiger Renteneintritt wurde mit (versicherungsmathematisch neutralen) Abschlägen belegt (vgl. Rentenanpassung und Höhe und Verteilung der Renten). Bundeszuschuss und Beitragssatzfestlegung wurden unabhängig von politischen Entscheidungen gemacht und regelgebunden. Von den zahlreichen weiteren Detailregelungen ist hier noch die Einführung der Möglichkeit von Teilrenten zu erwähnen.

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Chronik der Rentenversicherung seit 1990

1990Rentenangleichungsgesetz (Bundestag) und Gesetz über die Sozialversicherung (Volkskammer); Einigungsvertrag
1991Rentenüberleitungsgesetz und weitere Regelungen im Kontext der Deutschen Einheit
1992Inkrafttreten Rentenreformgesetz (u. a. Rentenanpassung gemäß Nettolohnentwicklung, stufenweise Anhebung Altersgrenzen, Einführung Rentenabschläge)
1996Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz; Beitragsentlastungsgesetz; Gesetz zur Förderung eines gleitenden Übergangs in den Ruhestand
1999Rentenreformgesetz (Heraufsetzung vorgezogener Altersgrenzen, Abschläge bei vorzeitigem Rentenbezug, Verbesserungen bei Kindererziehungszeiten)
2000Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit
2001Altersvermögensergänzungsgesetz und Altersvermögensgesetz (v. a. Förderung der betrieblichen und privaten Altersvorsorge, Absenkung des Rentenniveaus)
Gesetz zur Einführung einer bedarfsorientierten Grundsicherung im Alter
2004Alterseinkünftegesetz (stufenweise Umstellung auf nachgelagerte Besteuerung)
2004RV-Nachhaltigkeitsgesetz (Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors in die Rentenanpassungsformel)
2004Gesetz zur Organisationsreform in der gesetzlichen Rentenversicherung (Neue Organisationsstruktur der gesetzlichen Rentenversicherung, Überwindung der Trennung zwischen Angestelltenversicherung und Arbeiterrentenversicherung)
2007RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz (StufenweiseErhöhung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre ab 2012)
2010Haushaltsbegleitgesetz (Streichung der Rentenversicherungsbeiträge für Bezieher von ALG II)
2013Gesetz zur Verbesserung der steuerlichen Förderung der privaten Altersvorsorge (u.a. Einführung eines Produktionsinformationsblatts)
2014 Rentenversicherungs-Leistungsverbesserungsgesetz (Befristete Einführung einer abschlagsfreien Altersgrenze ab 63 Jahren, Einführung eines zweiten Kindererziehungsjahres für Geburten vor 1992 („Mütterrente“), Ausweitung der Zurechnungszeiten für neu zugehende EM-Renten)
2016 Flexi-Rentengesetz (Flexibilisierung des Übergangs vom Erwerbsleben in den Ruhestand, Stärkung von Prävention und Rehabilitation)
2017 EM-Leistungsverbesserungsgesetz (Ausweitung der Zurechnungszeiten)
2017 Rentenüberleitungs-Abschlussgesetz (Einheitliche Rentenwerte in den alten und neuen Bundesländern ab 2025; Abschmelzung des Umrechnungsfaktors)
2017 Betriebsrentenstärkungsgesetz (Grundlegender Richtungswechsel in der betrieblichen Altersversorgung: Ermöglichung von reinen Beitragszusagen (Sozialpartnermodell), Anhebung des steuerfreien Dotierungsrahmens, Förderbetrag für Geringverdiener und weitere Veränderungen

Bis 2014: Leistungseinschränkungen

Die Rentengesetzgebung seit 1992 ist in hohem Maß durch Einsparmaßnahmen geprägt. Diese wurden in einer Reihe zeitlich eng getakteter Einzelgesetze beschlossen, die oft nur Teilgruppen der Versicherten trafen, in der Summe aber nicht unerhebliche Leistungseinschränkungen bedeuten. Daneben gab es aber auch einzelne Maßnahmen, die alle Versicherten betrafen, so z. B. und vor allem die Absenkung des Leistungsniveaus durch die Neuberechnung des aktuellen Rentenwertes. Generell gilt − und das ist insbesondere vor dem Hintergrund der politisch gewollten Absenkung des Lohnersatzniveaus der gesetzlichen Renten bei gleichzeitiger Förderung freiwilliger betrieblicher und privater Vorsorge zu sehen −, dass dem Ziel der Beitragssatzstabilität oberste Priorität eingeräumt wurde.

Damit verbunden ist konsequent eine Entlastung der Unternehmen von den sog. Lohnnebenkosten, eine stärkere zusätzliche Belastung der Versicherten (auch unter Berücksichtigung der steuerfinanzierten Förderung) bei gleichzeitigem Risiko von Versorgungslücken, die vor allem bei den einkommensschwächeren Gruppen auftreten und Leistungseinschränkungen bei den RentnerInnen und Rentnern.

Hervorhebenswert sind an dieser Stelle - und durchaus im letztgenannten Sinne - die erheblichen Leistungseinschränkungen durch erstens das Gesetz zur Reform der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit aus dem Jahr 2000 und zweitens ("Rente mit 67") das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz von 2007 (vgl. Altersrenten und Altersgrenzen und Erwerbsminderungsrenten). Drittens und vor allem − ist die Reform des Jahres 2001 − von herausragender Bedeutung. Mit ihr ist nicht nur eine Reihe von Leistungskürzungen verbunden, sondern auch wenn schon kein System-, so doch ein Paradigmenwechsel (vgl. Kasten). Auch die völlige Abschaffung der Rentenversicherungsbeiträge bei Beziehern von ALG II, 2011, stellt einen wichtigen Einschnitt dar − weniger wegen der Höhe der damit nicht mehr entstehenden Leistungsansprüche als vielmehr wegen des Eingriffs in die Systematik der Absicherung.

Quellentext

Die Rentenreform 2001 als tiefer Einschnitt

"Der mit dieser - so Riester - "für unser Land überlebensnotwendigen Reform" durchgesetzte Paradigmenwechsel manifestierte sich vor allem in folgenden Aspekten:
  • Dominanz des Ziels der Beitragssatzstabilität, damit Realisierung einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik und Abkehr von einem Leistungsziel.
  • Entkoppeln der Entwicklung der Renten von der Lohnentwicklung.
  • Partieller Ersatz der umlagefinanzierten durch kapitalmarktabhängige (geförderte) Alterssicherung, also nicht mehr − wie bislang − primär Ergänzung der Umlagefinanzierung durch betriebliche und private Alterssicherung.
  • Schrittweises Auslaufen der Hinterbliebenenversorgung".
Schmähl (2011b), S. 213.

Leistungsverbesserungen ab 2014: Umkehr der Kürzungspolitik?

Nach langen Jahren von überwiegend starken und nachhaltig wirkenden Leistungseinschränkungen und nach dem rentenpolitischen Stillstand in der 17. Legislaturperiode 2009 - 2013 hat die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD mit dem Rentenversicherung-Leistungsverbesserungsgesetz von 2014 deutliche Verbesserungen im Leistungskatalog der Rentenversicherung auf den Weg gebracht. Es kommt damit wieder stärker eine sozialpolitische Orientierung zum Tragen, die die Leistungsziele der Rentenversicherung ins Blickfeld nimmt und sich nicht länger ausschließlich an fiskalischen Größen orientiert und die versucht, Beiträge und Leistungen wieder in Einklang zu bringen - und zwar auch für die ältere Generation.

Die Maßnahmen im RV-Leistungsverbesserungsgesetz
  • Mütterrente
  • Abschlagsfreie Rente mit 63 Jahren für einen Übergangszeitraum
  • Verbesserung bei den Erwerbsminderungsrenten (Ausweitung der Zurechnungszeiten)
haben im Ergebnis für viele RentnerInnen zu höheren Renten geführt. Allerdings ist damit kein Richtungswechsel in der Alterssicherungspolitik in Richtung auf eine nachhaltige Gewährleistung der beiden Leistungsziele "Armutsvermeidung" und "Lebensstandardsicherung" eingeschlagen worden. Insbesondere bleibt die Absenkung des Rentenniveaus und damit einhergehend die Fixierung am Beitragssatzziel unangetastet.

Von grundlegender Bedeutung sind zwei Gesetze, die noch 2017, am Ende der zweiten großen Koalition, verabschiedet worden sind:
  • Mit dem Rentenüberleitungs-Abschlussgesetz ist die langjährige Debatte über die Art und Weise der Angleichung der Ost- an die Westrenten zum Abschluss gekommen. In einem bis 2025 andauernden Prozess werden die Rentenwerte in den alten und neuen Bundesländern schrittweise angeglichen, zugleich wird der Umrechnungsfaktor aufgehoben.
  • Das Betriebsrentenstärkungsgesetz zielt auf eine Verbreiterung der Betriebsrenten, insbesondere für Beschäftigte mit geringen Einkommen und für Klein- und Mittelbetriebe. Dazu sollen u.a. dienen
    • Ermöglichung von reinen Beitragszusagen
    • Optionsregelungen (Sozialpartnermodell),
    • Anhebung des steuerfreien Dotierungsrahmens,
    • Förderbetrag für Geringverdiener
    • Freibeträge bei der Grundsicherung im Alter
Resümiert man die Geschichte der Rentenversicherung in Deutschland, so kann man feststellen:
  • Trotz mancher Probleme ist die Geschichte der Gesetzlichen Rentenversicherung eine Erfolgsstory - nicht zuletzt hat sie zu einer erheblichen Reduzierung der Altersarmut beigetragen und das "soziale Risiko" Alter deutlich entschärft. Dies trotz zweier Weltkriege und der erheblichen Kosten der Wiedervereinigung.
  • Das System GRV hat sich − trotz der massiven Eingriffe im Dritten Reich und auch die vorübergehende Aufspaltung in zwei sehr verschiedene Alterssicherungssysteme im Nachkriegsdeutschland − als recht stabil erwiesen (in Bezug auf einige Organisationsreformen auch manchmal als etwas träge). In jedem Fall kann die These von der Pfadabhängigkeit von Systemen am Beispiel der Rentenversicherung als bestätigt gelten.
  • Genauso lässt sich − speziell mit Blick auf das Leistungsrecht der GRV − aber auch zeigen, wie stark die verschiedenen Epochen, Reformen und Einzelmaßnahmen in der Alterssicherungspolitik von den ökonomischen Rahmenbedingungen, politischen Großwetterlagen und ideologischen Deutungsmustern geprägt sind.
In Abwandlung an einen bekannten Slogan kann man feststellen: Eine gute Wirtschaftspolitik ist nicht automatisch die beste Sozialpolitik − aber sie ist eine wichtige Voraussetzung für eine gute Sozialpolitik.

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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Gerhard Bäcker, Ernst Kistler für bpb.de

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