Rentenpolitik

30.1.2020 | Von:
Gerhard Bäcker
Ernst Kistler

Verbreitung und Nutzung

Welche Ergebnisse zeigt die "Riester-Rente"? Kann der Anspruch erfüllt werden, die Kürzungen im Rentenniveau durch eine ergänzende private Vorsorge auszugleichen? Werden die Lücken bei der gesetzlichen Rente gefüllt, das Armutsrisiko verringert und die Lebensstandardsicherung gewährleistet?

Besucher des Deutschlandtreffens der Ostpreussen verfolgen am Sonntag (29.05.11) in Erfurt die Veranstaltung.Ältere Besucher einer Veranstaltung: Es gibt keine zuverlässigen Informationen darüber, ob die geförderte private Altersvorsorge tatsächlich zusätzlich erfolgt oder ob eine bisher schon praktizierte Vorsorge auf die geförderte Vorsorge umgeschichtet worden ist. (© AP)

Antworten auf diese Fragen, die ja die Legitimation des Paradigmenwechsels – weg von der solidarischen und umlagefinanzierten Rente und ein Stück weit hin zu privaten, kapitalmarktabhängigen Vorsorgesystemen – zentral berühren, lassen sich indes nur begrenzt finden, da der Datenbestand über die Riester-Rente sehr unbefriedigend ist. Von der Zulagenstelle für Altersvermögen liegen nur (wenig aktuelle) Angaben über die Zahl der Sparer und die Zulagenhöhe vor. Repräsentative und detaillierte Daten zur Struktur der Geförderten sind nur über (ausreichend große) Umfragen erhältlich, wie über das Sozio-ökonomische Panel SOEP [1] und die so genannten SAVE-Befragungen [2].

Eine umfassende Evaluation der Riester-Rente hat die Bundesregierung bislang nicht vorgelegt. Was im Bereich der Arbeitsmarktpolitik selbstverständlich ist, nämlich die empirische Überprüfung von Reformvorhaben und ihren Auswirkungen, ist und bleibt in der Alterssicherungspolitik insoweit ein Fremdwort.

Hinzu kommt, dass eine wirkliche Bilanz erst dann gezogen werden kann, wenn eine ausreichend hohe Anzahl von RentnerInnen neben der gesetzlichen eine Riester-Rente erhält. Das wird aber erst in Jahren der Fall sein. Derzeit befindet sich die weit überwiegende Zahl der Geförderten noch in der Beitrags- bzw. Ansparphase; die Anspruchs- und Auszahlungsphase wird erst sehr viel später erreicht.

Gänzlich unbekannt ist auch, welche Personen/Arbeitnehmer neben oder statt der Riester-Rente im Rahmen einer betrieblichen Altersversorgung – gefördert vor allem durch die Entgeltumwandlung – ein zweites Standbein der Alterssicherung aufweisen. Schließlich gibt es keine zuverlässigen Informationen darüber, ob die geförderte private Altersvorsorge tatsächlich zusätzlich erfolgt oder ob und in welchem Maße es sich um Mitnahmeeffekte handelt, indem eine bisher schon praktizierte, aber nicht geförderte anderweitige Vorsorge auf die geförderte Vorsorge umgeschichtet worden ist.

Für eine Beurteilung und Bewertung der Leistungsfähigkeit der Riester-Rente kommt es auf mehrere Faktoren an:
  • Wie viele Personen sind (unmittelbar und mittelbar) überhaupt anspruchsberechtigt?
  • Wie viele Personen haben Verträge abgeschlossen und bedienen diese auch kontinuierlich? Wie viele Verträge ruhen oder sind ausgelaufen/gekündigt?
  • Wie sehen die Verträge aus, welche Risiken (auch das Risiko der Erwerbsminderung) werden abgedeckt?
  • Wie groß ist die Gruppe derer, die von der Möglichkeit Gebrauch macht, sich 30 Prozent der Versicherungssumme beim Renteneintritt auszahlen zu lassen?
  • Wird der erforderliche Eigenbeitrag tatsächlich geleistet und der Einkommensentwicklung angepasst?
  • Werden die Zulagen tatsächlich beantragt, müssen Zulagen wegen nicht geleisteter Eigenbeiträge zurück erstattet werden?
  • Welche Personengruppe nutzt die Zulagenförderung – unter Berücksichtigung des Geschlechts, der Kinderzahl, des Arbeitsverhältnisses, des Alters und vor allem des Einkommens (Individual- und Haushaltseinkommen)?
  • Welche Renditen weisen die Verträge auf? Mit welcher Realverzinsung (Berücksichtigung der Preissteigerungen) der eingezahlten Beiträge (Eigenbeiträge und Zulagen) kann nach Abzug der Verwaltungs- und Abschlusskosten gerechnet werden?
  • Wie steht es um die Leistungsanpassung in den Jahren und Jahrzehnten nach Rentenbeginn nach Maßgabe der Inflations- und Einkommensentwicklung?
Die meisten dieser Fragen können (noch) gar nicht oder nur vorläufig beantwortet werden. Nicht umsonst empfiehlt der Sozialbeirat der Bundesregierung, eine säulenübergreifende Altersvorsorgeinformation aufzubauen,

Quellentext

Deutscher Bundestag 2017

"Spätestens mit den Rentenreformen nach der Jahrtausendwende hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass er bei der Alterssicherung auf drei Säulen setzt. Umso wichtiger ist es, dass möglichst alle Bürgerinnen und Bürger einen Überblick über ihre in den einzelnen Säulen bestehenden Versorgungsanwartschaften haben, wie dies z. B. in Schweden grundsätzlich der Fall ist. Möglichst gute Informationen sind eine notwendige, wenn auch nicht hinreichende Bedingung, um für das Alter planvoll vorsorgen zu können. Zwar informieren schon heute die meisten Versorgungsträger die Berechtigten über ihre im Risikofall zu erwartenden Ansprüche. Allerdings sind diese Informationen nicht immer hinreichend verständlich und auch nicht so aufeinander abgestimmt, dass die einzelnen Versorgungsanwartschaften miteinander verglichen und zu einem Gesamtbild zusammengefügt werden können. Bürgerinnen und Bürger sollten daher künftig eine individuelle Übersicht über ihre Ansprüche aus allen Systemen der Altersvorsorge erhalten."

Deutscher Bundestag 2017: Bundestagsdrucksache 19/140, S. 87.
Geförderte private Altersvorsorge (Riester-Verträge) 2001 - 2018Geförderte private Altersvorsorge (Riester-Verträge) 2001 - 2018 (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Riester-Verträge

Nach Angaben des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales sind bis Mitte 2018 rund 16,6 Mio. (zertifizierte) Verträge abgeschlossen worden (vgl. Abbildung "Geförderte private Altersvorsorge (Riester-Verträge) 2001 – 2018"), wobei eine Person auch mehrere Verträge aufweisen kann und die zwischenzeitlichen Kündigungen von Verträgen nicht exakt erfasst sind. Bei der Mehrzahl der Verträge (66 %) handelt es sich um geförderte (Lebens)Versicherungsverträge. Demgegenüber haben Banksparverträge (4,4 %), Investmentfondsverträge (19,5 %) und die sog. Wohn-Riester Verträge (10,7%) eine geringere Bedeutung.

Die Daten lassen bis 2012 einen starken Anstieg der geförderten privaten Altersvorsorge erkennen. Danach flacht der Boom merklich ab, und seit 2013 bleibt die Zahl der Verträge nahezu unverändert − obgleich die Zahl der Erwerbstätigen und auch der prinzipiell Leistungsberechtigten deutlich angestiegen ist.

Mitte 2018 ist jeder fünfte (20 %) der 16,6 Millionen Verträge ruhend gestellt. Es werden also weder Beiträge einbezahlt, noch die staatlichen Zulagen bezogen. Ende 2011 betraf dies 15 Prozent der Verträge.

Nach wie vor hat aber – trotz aller anfänglichen Dynamik in den Verbreitungsquoten – eine deutliche Mehrheit der Anspruchsberechtigten keine Riester-Verträge abgeschlossen. Zudem flacht der "Riester-Boom" merklich ab und ist mittlerweile rückläufig. Auch wenn bei einer freiwilligen Regelung keine Verbreitungsquote von 100 Prozent erwartet werden kann, weil z. B. die Arbeitnehmer im rentennahen Alter oder die Beschäftigten mit einer als ausreichend angesehen betrieblichen Altersversorgung auf das Riestern verzichten, so zeigen die Daten doch, dass der Ansatz des Paradigmenwechsels in der Alterssicherung, nämlich die private Vorsorge als einen flächendeckenden Ersatz für die sinkenden Leistungen der Rentenversicherung vorzusehen, nicht erreicht worden ist.

Zulagenempfänger und Zulagenkonten

Die Zahl der Zulagenempfänger ist geringer als die Zahl der Verträge. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Person mehrere Verträge abschließen kann. Die Statistik (vgl. Tabelle "Zulagenempfänger 2002-2014") weist für das Jahr 2008 gut 9,3 Mio. Personen aus, davon überproportional viele Frauen. Der starke Anstieg gegenüber 2002 ist aber ebenfalls zum Stillstand gekommen. 2014 lag die Zahl der Zulagenempfänger bei etwa 10,9 Millionen Personen.

Zulagenempfänger 2002 - 2014

BeitragsjahrZulagenempfänger Davon in %
WeiblichMännlichOstWest
2002 1.938.000 55,0 45,0 30,0 70,0
2004 2.824.745 57,5 42,5 32,5 67,5
2006 6.013.691 56,8 43,2 26,9 73,1
2008 9.300.419 57,1 42,9 24,4 75,6
2009 9.602.858 56,4 43,6 23,6 76,4
2011 10.702.325 56,1 43,9 21,4 78,6
201310.764.452 56,3 43,7 19,9 80,0
201410.920.101 56,5 43,5 19,5 80,3

Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (zuletzt 2018), Rentenversicherung in Zahlen

Die Zahl der Zulagenkonten übersteigt die Zahl der Empfänger. Im Jahr 2017 wurden 17,14 Millionen Zulagenkonten geführt (vgl. Tabelle "Förderzahlen der zentralen Zulagenstelle für Altersvermögen").

Förderzahlen der zentralen Zulagenstelle für Altersvermögen

Zahl der Zulagenkonten und gezahlte Zulagen am Ende des Jahres, 2003 -2017

Jahrausgezahlte Zulagen
in Tausend Euro
neue Zulagenkonten
in Tausend
Anzahl Zulagenkonten
in Tausend
2003 72.491 1.411 1.411
2004 145.530 958 2.369
2005 333.476 633 3.002
2006 562.037 1.415 4.417
2007 1.070.819 1.969 6.386
2008 1.404.885 2.249 8.635
2009 2.488.664 1.800 10.435
2010 2.794.872 1.424 11.859
2011 2.867.474 1.378 13.237
2012 3.022.888 1.170 14.407
2013 3.072.942 606 15.084
2014 3.094.120 586 15.670
2015 3.118.088 569 16.239
2016 3.160.595 502 16.741
2017 4.121.876 398 17.139

Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (zuletzt 2018), Rentenversicherung in Zahlen

37,5 Prozent der Zulagenempfänger erhielten 2014 eine Kinderzulage (vgl. Tabelle "Anteil der Zulagenempfänger mit Kinderzulagen"), wobei die Anteile bei den weiblichen Zulagenempfängern mit Kindern höher ausfallen. Sofern eine Kinderzulage gewährt wurde, erfolgte das am häufigsten für zwei Kinder. Zu berücksichtigen ist dabei, dass die Kinderzulage für ein bestimmtes Kind nur einem Elternteil gewährt wird.

Anteil der Zulagenempfänger mit Kinderzulagen für die Beitragsjahre 2002-2014

Angaben in Prozent

Anzahl der KinderzulageninsgesamtFrauen
20022005201020142002200520102014
Ohne55,755,462,962,538,537,346,344,8
Eine16,316,715,415,423,023,522,522,1
Zwei 19,820,316,216,427,628,723,623,5
Drei5,56,04,34,48,78,36,1 6,0
Vier und mehr1,71,71,21,22,22,21,51,5

Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (zuletzt 2018), Rentenversicherung in Zahlen

Förderhöhe, Rückbuchungen, Abbrecher

Zur Frage, ob von den Riester-Sparern der förderrechtlich maximale Beitrag (seit 2008 sind dies 4 % des Bruttoarbeitsentgelts) auch geleistet, d. h. dann auch, ob die mögliche Förderhöhe wirklich ausgeschöpft wurde, zeigen Analysen, dass in den ersten Jahren die Mehrheit derer, die überhaupt geriestert haben, den Zulagenanspruch in einem hohen Maße ausgeschöpft hat. Dieser Anteil nimmt jedoch ab. So haben im Beitragsjahr 2015 kaum mehr als die Hälfte der Zulagenempfänger (53,3 %) den erforderlichen Mindesteigenbeitrag geleistet und die Zulage zu 100 Prozent ("volle Zulagenförderung") realisiert (Bundesfinanzministerium 2018). Dies wird auch darauf zurückgeführt, "dass der individuelle Eigenbeitrag unvollständig an die sich verändernde individuelle Situation – insbesondere die Einkommensentwicklung – angepasst wurde" [3].

Bemerkenswert ist eine durchaus relevante Zahl von Rückbuchungen bei Riesterzulagen: Vermutet wird, dass der Hauptgrund dafür darin liegt, dass Sparer vor dem Rentenalter aus der Riesterrente ausgestiegen sind und ihre Riesterverträge gekündigt haben [4]. Dabei ist die Abbrecherquote tendenziell umso höher, je geringer das Einkommen ist. Die Ursachen dafür können vielfältig sein, z. B. Unterbrechung oder Abbruch der Leistung des Eigenbeitrages, auch eine Versäumnis, schädliche Verwendung, Rentenbezug oder Tod [5].

Struktur der Zulagenempfänger

Hinsichtlich der gruppenspezifischen Differenzierung kommen empirische Studien zu dem Ergebnis, dass Frauen eher zum Riestern neigen (sie nehmen auch die meisten Kinderzulagen in Anspruch). Stärker vertreten sind die Ostdeutschen und es dominieren die mittleren Altersgruppen.

Untersucht man die Zulagenempfänger nach der Einkommensstruktur, zeigt sich dass die Empfänger mit einem niedrigen Einkommen den größten Teil der Geförderten ausmachen. So verfügten im Jahr 2014 39,2 Prozent der Geförderten nur über ein Einkommen bis zu 20.000 Euro im Jahr (vgl. Tabelle "Einkommensstruktur der Zulagenempfänger"). Allerdings zeigt sich hier ein rückläufiger Trend. Hingegen werden – wenig überraschend – die steuerlichen Entlastungen erwartungsgemäß von Beziehern höherer Einkommen wahrgenommen.

Einkommensstruktur der Zulagenempfänger1 2002 - 2014

Anteile in Prozent

Zu Grunde liegendes Jahreseinkommen in EuroAnteile in Prozent
2002200520102014
Bis 10.00028,9 23,226,220,3
10.000 bis 20.00022,821,720,318,9
20.000 bis 30.00020,921,719,219,0
30.000 bis 40.00013,8 16,015,716,8
40.000 bis 50.0006,68,38,510,2
Über 50.0007,09,210,114,9

1Ohne mittelbar Berechtigte und Personen, die nur den Sonderausgabenabzug geltend gemacht haben.
Quelle: Deutsche Rentenversicherung Bund (zuletzt 2018), Rentenversicherung in Zeitreihen

Zweifellos ist die Riester-Förderung so angelegt, dass sie von den intendierten Verteilungswirkungen her für die unteren Einkommensgruppen einen höheren Förderanteil bringt als für die mittleren Einkommensgruppen. Die oft zu hörende Aussage "Die Riester-Rente wird vor allem von Geringverdienern genutzt", ist jedoch irreführend. "Wichtig ist, dass diese Zahlen zwar die Anteile der Personen nach Einkommensgruppen an den Zulagenempfängern wiedergeben, aber keine Aussage zur Nutzung innerhalb der Einkommensgruppen (Beteiligungsquote) machen" [6]. Vielmehr weisen die empirischen Befunde darauf hin, dass unter den Geringverdienern der Anteil der Riester-Sparer kleiner ist als in den anderen Altersgruppen. Im Ergebnis lässt sich feststellen, dass gerade diejenigen Gruppen, die aufgrund ihrer Arbeitsmarktlage eine nur geringe Altersrente zu erwarten haben, tendenziell am wenigsten bereit bzw. in der Lage sind, die Niedrigrenten durch eine Riester-Rente aufzustocken.

Diese soziale Selektivität zeigt sich auch hinsichtlich des Erwerbsstatus und des Schulabschlusses [7]. So weisen geringfügig Beschäftigte laut SOEP-Daten einen unterschiedlichen Zuwachs und eine deutlich niedrigere Ausschöpfungsquote auf als Vollzeitbeschäftigte. Bei Personen ohne oder nur mit Hauptschulabschluss ist die Ausschöpfungsquote deutlich niedriger als bei einem höheren Schulabschluss. Allerdings wirkt der alternative steuerliche Sonderausgabenabzug eher umgekehrt. Entscheidend ist jedoch immer die faktische gruppenspezifische Verbreitung des Riester-Sparens - und diese lässt bei den schwächsten Beschäftigtengruppen bisher zumindest zu wünschen übrig.

Mit den SAVE-Studien zeigt sich im Übrigen eine besonders starke Zunahme der Verbreitung der Riester-Rente 2002 − 2009 im mittleren und oberen Bereich der verfügbaren Haushaltseinkommen [8]. Die genannten und weitere vorliegende Studien ergeben im Übrigen auch, dass über die private Altersvorsorge, speziell über die Konditionen und Förderberechtigung in der Bevölkerung erhebliche Wissensdefizite bestehen.

Die geringe Nutzung der Riester-Förderung im unteren Einkommensbereich kann durchaus ihre Rationalität haben: Werden doch die Riester-Renten – wie auch die gesetzlichen Renten – bislang voll und ganz auf die Grundsicherung im Alter angerechnet. Wer also im Alter ein so geringes Einkommen hat, dass er bedürftig wird (bei Ehepaaren wird das Haushaltseinkommen berücksichtigt) und Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung im Alter, für den hat sich weder die gesetzlich verpflichtete Vorsorge über Beiträge zur Rentenversicherung noch die private Vorsorge gelohnt (vgl. Kasten). Seit 2018 gibt es jedoch Freibeträge. Der Grundbetrag beträgt 100 Euro zuzüglich 30 Prozent des überschießenden Betrags bis maximal 50 Prozent des Bedarfs der Regelbedarfsstufe 1. Anrechnungsfrei bleiben ausschließlich Leistungen der zusätzlichen Altersvorsorge (Betriebs-, Riester-, Rürup-Renten sowie Renten aus einer freiwilligen GRV-Versicherung oder einer Versicherungspflicht auf Antrag.

Quellentext

Kein Schutz vor Altersarmut

"Allerdings kann auch die neue, verbesserte Architektur der Vorsorge nicht allen Arbeitnehmern vollständigen Schutz vor Altersarmut bieten. Geringverdiener, deren künftige gesetzliche Rente deutlich unterhalb des Grundsicherungsniveaus von EUR 660 pro Monat liegt, überschreiten diese Schwelle mithilfe einer Riester-Rente allein selbst bei längerer Ansparzeit nur geringfügig. Ähnliches gilt für Personen mit höherem Einkommen, aber sehr lückenhafter Erwerbsbiografie und entsprechend stark verkürzter Sparphase."

Quelle: Bräuninger 2008, S. 9.

Staatliche Aufwendungen für die Riester-Förderung

Da die Sparsumme seit 2002 kontinuierlich gestiegen ist – bis 2008 der Satz von 4 Prozent des Bruttoarbeitsentgelts erreicht wurde – sind auch die Aufwendungen des Staates für die Zahlung der Zulagen (wie auch die Mindereinnahmen durch die steuerliche Förderung) ständig gestiegen. So wurden im Jahr 2016 rund 2,8 Milliarden Euro an Zulagen ausgezahlt – gegenüber 1,4 Milliarden Euro noch im Jahr 2007. Die steuerliche Förderung schlägt mit Kosten von etwa 1,050 Milliarden Euro zu Buche.

Fußnoten

1.
Braun/Pfeifer 2011.
2.
Z.B. Coppola/Gasche 2011.
3.
Wels/Rieckhoff 2011, S. 145.
4.
Hagen 2011.
5.
Wels/Rieckhoff 2011, S. 155.
6.
Blank 2011, S. 417.
7.
Braun/Pfeiffer, S. 13 ff.
8.
Coppola/Gasche 2011, S. 8.
Creative Commons License

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