Einschnitte im Leistungsrecht und auch wieder Leistungsverbesserungen | Rentenpolitik | bpb.de

Die Situation einer Einnahmeentwicklung, die hinter dem Ausgabenanstieg zurückbleibt, hat die Rentenversicherung vor allem in den Jahren vor und nach der Jahrtausendwende vor gravierende Probleme gestellt. Die Doppelwirkung von schwachen Lohnsteigerungen einerseits und rückläufiger, versicherungspflichtiger Beschäftigung anderseits, machte Anpassungsmaßnahmen notwendig.

Die naheliegende Lösung, nämlich eine Anhebung der Beitragssätze, wurde und wird von der Politik mehrheitlich nicht für möglich und sinnvoll gehalten. Vielmehr bestand und besteht das Ziel darin, die (paritätisch von Arbeitnehmer:innenn und Arbeitgebern erhobenen) Beitragssätze möglichst stabil zu halten. Es dominiert das Prinzip eines auf lange Jahre festgeschriebenen Beitragssatzes und damit einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik.

Trotz der Finanzierungsprobleme wurden die 1997 und 1998 geltenden Sätze von 20,3 Prozent in den Jahren danach stets unterschritten (vgl. Abbildung "Beitragssätze in der Gesetzlichen Rentenversicherung 1990 −2022"). Mit der starken Fixierung auf die Beitragssatzstabilität dominiert ein Beitragsziel statt wie zuvor ein Leistungsziel (Lebensstandardsicherung). Es gilt das Prinzip einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik: Die Ausgaben müssen sich an den begrenzten Einnahmen bemessen und – wenn erforderlich – entsprechend begrenzt werden. Besonders prägnant kommt dieser Grundsatz in der gesetzlichen Regelung zum Ausdruck, dass der Beitragssatz bis 2020 die Höhe von 20 Prozent und bis zum Jahr 2030 die Höhe von 22 Prozent nicht überschreiten darf – auch wenn dann die demografischen Bedingungen zu wachsenden Rentnerzahlen führen werden.

Auch ist es nicht zu einer (weiteren) Anhebung des Bundeszuschusses gekommen. Denn nach dessen Erhöhung in den Jahren 1998/1999 folgt er in seiner Höhe und Bemessung seitdem dem Mechanismus, der in der Rentenanpassungsformel festgelegt ist: Die allgemeinen Zuschüsse des Bundes an die Rentenversicherung (daneben gibt es die Beiträge des Bundes vor allem für die Kindererziehungszeiten) werden in ihrer Fortschreibung an die Entwicklung der durchschnittlichen Arbeitnehmerentgelte je Arbeitnehmer:in gebunden sowie an die Veränderung des Beitragssatzes. So dass der Anteil der Bundeszuschüsse an den Ausgaben der Rentenversicherung von etwa 23 bis 24 Prozent über die Jahre hinweg konstant bleibt (vgl. Anteil der Bundeszuschüsse an den Gesamtausgaben der Rentenversicherung 1957 – 2022).

Auf der Einnahmeseite wurde die Rentenversicherung sogar belastet. Denn durch Rechtsänderungen in anderen Bereichen der Sozialpolitik treten Verluste beim Budget der Rentenversicherung auf. Dazu zählen u.a.

• die Ausdehnung der versicherungsfreien Beschäftigung durch die Neuregelung der Mini- und Midi-Jobs,

• die Verkürzung der Dauer der Zahlung von Arbeitslosengeld I,

• die Absenkungen der Beiträge für Empfänger:innen von ALG II bis hin zum völligen Wegfall,

• die beitragsfreie Entgeltumwandlung (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung).

Angesichts dieser Konstellationen auf der Einnahmeseite kam es zu mehrfachen Einschnitten im Leistungsrecht. Zu Einschnitten haben insbesondere die Gesetze der Jahre 1999 (Rentenreformgesetz), 2002 (Altersvermögensgesetz und Altersvermögensergänzungsgesetz = "Riester Rente") und 2005 (Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz) beigetragen. Folgende Eckpunkte sind hierbei zu benennen:

• Kürzungen bei der Berücksichtigung von beitragsfreien Zeiten (z.B. wegen Arbeitslosigkeit, Krankheit, Wehrdienst);

• Neuregelung der Renten wegen Berufs- und Erwerbsunfähigkeit durch Einführung einer Erwerbsminderungsrente (bei Wegfall der Absicherung des Berufsunfähigkeitsrisikos − mit einer Übergangsregelung);

• mehrfache Kürzungen bis hin zu Streichungen von rentensteigernden Anrechnungszeiten bei Schul- und Hochschulausbildung;

• Kürzung des Berechnungssatzes der Hinterbliebenenrente und Erweiterung der Einkommensanrechnung;

• Verlagerung des vollen Beitragssatzes zur Pflegeversicherung auf die Rentner:innen;

• Erhebung eines Zusatzbeitrags zur Krankenversicherung der Rentner analog zu den Arbeitnehmer:innen, also ohne Beitragsbeteiligung der Rentenversicherung.

Von besonderer Bedeutung für die Ausgabenentwicklung aber auch für die Lage der jetzigen und zukünftigen Rentner:innen sind jedoch

• die Anhebung der Altersgrenzen und die parallele Einführung von Abschlägen sowie

• die Modifikationen der Rentenberechnungs- und -anpassungsformel.

Anhebung der Altersgrenzen und Erhebung von Abschlägen

Seit der Einführung von versicherungsmathematischen Abschlägen, die bei der Inanspruchnahme einer vorgezogenen Altersrente die Rentenzahlung mindern (in Höhe von 0,3 Prozent je vorgezogenem, vor der Regelaltersgrenze liegenden Monat), müssen die Kosten der dadurch verursachten längeren Rentenlaufzeit von den Rentner:innen selbst getragen werden. Zu berücksichtigen in Bezug auf das Budget der Rentenversicherung ist jedoch, dass diese Kostenverlagerung erst langfristig wirkt, nämlich über den Verlauf der gesamten Zeit des Rentenbezugs hinweg. Insofern belastet die Vorfinanzierung einer vorgezogenen Verrentung nach wie vor zunächst die Rentenversicherung. Durch die Heraufsetzung und schlussendliche Abschaffung der meisten vorgezogenen Altersgrenzen (vgl. Interner Link: Altersgrenzen, Alterserwerbstätigkeit) wurde ein weiterer Schritt getan, um das Renteneintrittsalter nach hinten zu verschieben und die Erhöhung der Rentenlaufzeiten abzubremsen.

Die Daten der Rentenzugangsstatistik zeigen, dass dies durchaus wirksam war. Da jedoch ein Teil der Rentner:innen dadurch zu den Langzeitarbeitslosen zählen, weil die Möglichkeiten der Frühverrentung weitgehend versperrt sind, entstehen Mehraufwendungen bei der Bundesagentur für Arbeit oder bei den Finanzträgern der Grundsicherung (Bund und Kommunen). Mehraufwendungen können auch bei der Sozialhilfe (Grundsicherung im Alter nach dem SGB XII) entstehen, wenn die durch Abschläge geminderten Renten bei Bedürftigkeit durch Leistungen der Grundsicherung aufgestockt werden müssen. Das gilt insbesondere für die Erwerbsminderungsrenten (vgl. Interner Link: Erwerbsminderungsrenten).

Absenkung des Rentenniveaus

Durch mehrfache Modifikationen der Rentenanpassungsformel – insbesondere in Form des Riester-Faktors und des Nachhaltigkeitsfaktors (vgl. Interner Link: Rentenanpassung) – folgt die jährliche Erhöhung des aktuellen Rentenwerts der allgemeinen Lohnentwicklung nur noch abgebremst. In den Jahren 2004, 2005 und 2006 ist die Erhöhung ganz ausgesetzt worden. In der Folge ist das Rentenniveau bis 2015 kontinuierlich gesunken (vgl. Interner Link: Höhe und Verteilung der Renten). Betroffen sind die Rentenneuzugänge sowie die Renten im Bestand. Auch hier kann es dazu kommen, dass Rentner:innen mit ihrem Einkommen vermehrt den Grundsicherungsbedarf unterschreiten, was ebenfalls zu Mehrausgaben im SGB XII führt (vgl. Interner Link: Altersarmut).

Ziel der Riester-Rente war es, durch die Förderung der privaten und betrieblichen Altersvorsorge die Folgen des abgesenkten Rentenniveaus zu kompensieren: Nach langjähriger Vorsorge sollen danach die gesetzlichen Renten durch Betriebsrenten und oder Renten aus privater Vorsorge aufgestockt werden. Unabhängig von der Frage, ob dies gelingt und für wen dies gelingt (vgl. Interner Link: Betriebliche Altersversorgung und Interner Link: Private Vorsorge/"Riester-Rente") – sowohl die betriebliche wie die private Altersvorsorge sind ebenfalls mit finanziellen Belastungen verbunden. Diese Belastung findet jedoch außerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung statt und betrifft allein die Versicherten. Wenn also der Beitragssatz fixiert wird, um die Belastungen zu begrenzen, dann gilt das nur für den Arbeitgeberanteil. Denn die Versicherten, die tatsächlich betrieblich (über Entgeltumwandlung) oder privat (durch Beiträge an Lebensversicherungen) vorsorgen, müssen neben ihrem Arbeitnehmeranteil zur Rentenversicherung zusätzlich auch noch 4 Prozent ihres Bruttoeinkommens einsetzen. Die tatsächliche Belastung damit lag im Jahr 2023 bei 13,45 Prozent = (18,9 %: 2) + 4 %). Faktisch wurden damit die im Kern der Reformen stehenden Entlastungen der Arbeitgeber mit dem Argument der Grenzen der Belastungsfähigkeit für die Arbeitgeber legitimiert.

Diese Einschnitte führen in ihren summierten Effekten zu einer erheblichen Ausgabenminderung, die sich nicht nur kurzfristig, sondern vor allem mittel- und längerfristig bemerkbar macht. Nach Berechnungen der Bundesregierung wird der Beitragssatz trotz der demografischen Belastungen bis zum Jahr 2030 die Grenze von 20 Prozent nicht überschreiten. Die ersten Langfristprognosen, die gegen Ende der 1980er Jahre veröffentlicht wurden, gingen hingegen noch von einem Anstieg des Beitragssatzes bis auf über 36 Prozent aus. Diese Begrenzung der Beitragsbelastung der Aktiven ist auf der anderen Seite mit einer Absenkung des Leistungsniveaus der Rentenversicherung verbunden.

Den skizzierten Leistungseinschränkungen stehen seit etwa 2015 aber auch Leistungsausweitungen gegenüber. Die härtesten Folgen der Einschnitte sollten ausgeglichen werden. Die Liste der Regelungen, die zu erheblichen Mehrausgaben geführt haben, ist lang:

• mehrfache Anhebung von Zurechnungszeiten bei den neu zugehenden Erwerbsminderungsrenten,

• pauschale Aufstockung von bereits zugegangenen Erwerbsminderungsrenten,

• Erhöhung der Kindererziehungszeiten für vor 1992 geborene Kinder von einem Jahr auf zweiundeinhalb Jahre,

• zeitlich befristete Ausweitung der abschlagsfreien Rente bei besonders langjähriger Versicherung ab dem 63. Lebensjahr,

• Einführung eines Grundrentenzuschlags für langjährig Versicherte mit nur niedrigen Entgeltpunkten,

• Abschluss der Rentenüberleitung der Renten in den neuen Bundesländern.

• Festlegung von Haltelinien beim Rentenniveau (48 Prozent) und bei den Beitragssätzen (20 Prozent) bis 2025