Die kleineren Anrainerstaaten des Südchinesischen Meeres sind, wie der britische Journalist und Buchautor Tim Marshall schreibt, „Gefangene der Geografie“, da sie ihre geografische Lage an der Meerenge zwischen dem Pazifischen und dem Indischen Ozean nicht ändern können. Sie stehen gleich von zwei Seiten unter Druck. Zum einen sehen sie sich mit dem regionalen Vormachtanspruch der VR China konfrontiert. Peking trifft ebenso systematisch wie rücksichtslos Vorkehrungen, um den Großteil des Südchinesischen Meeres unter seine Kontrolle zu bringen. Auf diese Weise will es sich den Zugang zu strategisch wichtigen Schifffahrtsrouten, reichen Fischgründen und Rohstoffvorkommen (Erdöl/Erdgas) sichern.
Zum anderen haben sich die USA als geostrategisches Hauptziel die Eindämmung der Regional- und Weltmachtambitionen Pekings auf die Fahnen geschrieben. Washington unternimmt massive Anstrengungen, um die wirtschaftlich und militärisch wichtigen Seewege in Südostasien für die internationale Schifffahrt und die eigenen Flottenverbände offenzuhalten. Mit dem Ziel, die geostrategischen Ambitionen Chinas zu konterkarieren, versucht Washington, durch enge Beziehungen und Allianzen möglichst viele Anrainerstaaten an sich zu binden.
Die kleineren Anrainerstaaten des Südchinesischen Meeres haben theoretisch drei Optionen, um nicht im Machtkampf zwischen den USA und China zerrieben zu werden: Sie können sich (1) dem chinesischen imperialen Anspruch regionaler Dominanz und Kontrolle unterwerfen, (2) ein möglichst enges Bündnis mit den USA als politische und militärische Schutzmacht eingehen oder (3) ihr Heil in der Stärkung ihrer eigenen Handlungsfähigkeit und Sicherheit im Rahmen des 1967 gegründeten Verbands südostasiatischer Nationen (ASEAN) suchen, dem alle elf Staaten der Region als Mitglieder angehören.
Die ASEAN wurde 1967 als regionale Organisation zur Förderung politischer Stabilität, Zusammenarbeit und Vertrauensbildung in Südostasien gegründet. Im Mittelpunkt standen zunächst sicherheitspolitische und diplomatische Ziele, insbesondere die Wahrung des Friedens und die Stärkung der regionalen Zusammenarbeit. Wirtschaftliche Kooperation gewann erst in den 1990er Jahren stärker an Bedeutung, etwa durch die Einrichtung einer Freihandelszone (AFTA) und Initiativen zur Förderung des Handels und des Wirtschaftswachstums. Heute umfasst die Zusammenarbeit neben wirtschaftlichen Fragen auch Bereiche wie Sicherheit, Kultur, Wissenschaft und gesellschaftliche Entwicklung. Die Vereinigung fungiert nicht zuletzt auch als diplomatische Plattform für Dialog und Zusammenarbeit mit externen Partnern, wie China, Japan und den USA, im Rahmen des Ostasiengipfels.
Von den verfügbaren Ressourcen her betrachtet sind die ASEAN-Staaten mitnichten ein Leichtgewicht. Mit rd. 700 Mio. Einwohnern und einem Territorium von 4,5 Mio. km² übertreffen sie z. B. die EU deutlich (450 Mio. Einwohner und 4,1 Mio. km²). Doch im Vergleich mit China (1,4 Mrd. Einwohner und 9,6 Mio. km²) bringen sie gerade einmal die Hälfte des Gewichts auf die Waage. Auf wirtschaftlichem Gebiet ist die Diskrepanz noch größer: Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der ASEAN-Staaten machte 2024 mit rd. 4 Bio. US-Dollar nur etwas mehr als ein Fünftel der chinesischen Wirtschaftsleistung (rd. 19 Bio. US-Dollar) aus.
Zudem erschweren die enorme politische und historische Vielfalt der Region, die unterschiedlichen politischen und wirtschaftlichen Systeme der Mitgliedsländer und ihre historisch gewachsenen Beziehungen zu den Supermächten USA und VR China immer wieder die Verständigung auf eine einheitliche Position. Die Herausforderung besteht deshalb darin, Wege zu finden, wie die südostasiatischen Staaten durch geschlossenes Auftreten ihre Souveränität und Handlungsfähigkeit wahren können. Um die Frage zu beantworten, sollen zunächst die (divergierenden) Interessen und Ziele der Mitgliedsstaaten analysiert werden.
Strategische Positionen und Interessen der ASEAN-Mitgliedsstaaten
Die elf ASEAN-Staaten lassen sich in Bezug auf ihre Politik im Südchinesischen Meer in mehrere Gruppen einteilen. Als „Frontstaaten“ gelten Vietnam und die Philippinen, da sie aufgrund ihrer geografischen Nähe zu den umstrittenen Gebieten die unmittelbaren Folgen chinesischer Expansion tragen. Beide sehen sich regelmäßig mit Aktivitäten der chinesischen Küstenwache und Miliz konfrontiert. Nach einer Phase der Annäherung an Peking sind die Philippinen unter Präsident Ferdinand Marcos Jr. wieder zu einer engeren sicherheitspolitischen Zusammenarbeit mit den USA zurückgekehrt. Grundlage dafür ist das 2014 unterzeichnete Enhanced Defense Cooperation Agreement. Manila setzt auf die Durchsetzung internationaler Rechtsnormen und die öffentliche Dokumentation von Zwischenfällen, um Unterstützung zu mobilisieren und Abschreckung zu erzeugen.
Vietnam verfolgt dagegen eine Politik der Balance zwischen Kooperation und Abschreckung gegenüber Peking. Historisch durch lange Phasen chinesischer Dominanz geprägt und belastet durch militärische Konflikte, wie 1979 und 1988, versucht Hanoi, seine traditionell stabilen Wirtschaftsbeziehungen zu China zu verbinden mit einer vertieften Partnerschaft mit den USA und anderen internationalen Akteuren, wie Japan, Südkorea und der EU. Oberstes Ziel bleibt die Wahrung seiner Souveränität gemäß der „Vier-Nein-Politik“ sowie der Machterhalt der Kommunistischen Partei.
Malaysia und Brunei lassen sich als „taktische Anspruchsteller“ bezeichnen. Beide haben Gebietsansprüche auf einige der im Südchinesischen Meer gelegenen Spratly-Inseln, vermeiden jedoch eine offene Konfrontation und entkoppeln Territorialfragen bewusst von ihren intensiven Wirtschaftsbeziehungen zu China. Malaysia kombiniert ökonomische Integration, etwa durch Großprojekte, wie der Bahnstrecke East Coast Rail Link, mit einer vertieften sicherheitspolitischen Kooperation mit den USA und anderen Partnern, um seine maritimen Überwachungs- und Abschreckungsfähigkeiten gegenüber den chinesischen „Grauzonen“-Taktiken zu stärken. Brunei verfolgt angesichts seiner geringen Größe und starken Abhängigkeit von chinesischen Energieexporten eine vorsichtige Überlebensstrategie. Es setzt wirtschaftlich auf enge Beziehungen zu Peking, wahrt jedoch diskrete sicherheitspolitische Kontakte zu westlichen Partnern und vertraut auf den multilateralen Rahmen der ASEAN, um nicht zwischen die Großmächte zu geraten.
Indonesien und Singapur verfolgen keine eigenen Gebietsansprüche, lehnen aber die sogenannte Neun-Striche-Linie ab. Beide Regierungen haben ein Interesse an einer stabilen, regelbasierten Ordnung, die sowohl die Nutzung der völkerrechtlich verbrieften 200-Meilen-Zone in dem ihrer Küste vorgelagerten Seegebieten als auch eine freie Schifffahrt im Südchinesischen Meer garantiert. Indonesien setzt unter Präsident Prabowo auf eine Multi-Allianz-Strategie in der Tradition blockfreier Außenpolitik. Trotz wirtschaftlicher Kooperation mit China demonstriert Jakarta im Natuna-Gebiet militärische Präsenz und betont konsequent seine Souveränität, um eine chinesische Dominanz zu verhindern und die eigene Rolle als führende Seemacht zu sichern. Auch Singapur ist ein wichtiger US-Sicherheitspartner, allerdings ohne formelles Bündnis, aber mit der Präsenz rotierender amerikanischer Einheiten auf seinem Territorium. Zugleich fungiert der Stadtstaat als zentraler Finanz- und Logistikknoten für Chinas Wirtschaft. Sein Ziel ist es, mit beiden Großmächten eng zu kooperieren.
Als „china-nahe Staaten“ gelten Kambodscha und Laos. Beide sind wirtschaftlich stark von China abhängig und erheben keine eigenen maritimen Ansprüche im Südchinesischen Meer. Kambodscha fungiert innerhalb der ASEAN häufig als diplomatischer Gewährsmann Pekings. So blockierte Kambodscha 2012 als Vorsitzland ein gemeinsames Kommuniqué zum Südchinesischen Meer. Die von China ausgebaute Ream Naval Base wird international aufmerksam beobachtet, da sie strategische Bedeutung erlangen könnte. Laos ist durch hohe Verschuldung eng an Peking gebunden und verfolgt in regionalen Fragen ebenfalls meist eine pro-chinesische Linie oder verhält sich neutral, um die wirtschaftliche Unterstützung und erhoffte Schuldenerleichterungen von Seiten Pekings nicht zu gefährden.
Thailand und Myanmar können als „nach innen gerichtet“ charakterisiert werden. Thailand versucht als traditioneller US-Bündnispartner, seine sicherheitspolitische Kooperation mit Washington mit engen Wirtschafts-, Infrastruktur- und Rüstungsbeziehungen zu China auszubalancieren. Bangkok vermeidet daher eine exponierte Rolle im Südchinesischen Meer und konzentriert sich auf die Absicherung seiner innenpolitischen und wirtschaftlichen Stabilität. Myanmar ist seit dem Militärputsch von 2021 international isoliert, und die bewaffneten Konflikte im Innern haben für die herrschende Militärjunta eindeutig Priorität. Zugleich ist das Land wirtschaftlich und sicherheitspolitisch stark von China abhängig. Als Gegenleistung konnte China im Rahmen des Projekts „neue Seidenstraße“ eine strategische Landbrücke (Eisenbahntrasse und Öl- und Gaspipeline) zum Tiefseehafen Kyaukpyu am Indischen Ozean bauen. Damit hat sich China eine geostrategisch wichtige Möglichkeit geschaffen, den maritimen Engpass der Straße von Malakka zu umgehen.
Auch Timor-Leste (Osttimor) verfolgt als jüngstes ASEAN-Mitglied eine hybride Strategie. Es verbindet wirtschaftliche Offenheit gegenüber chinesischen Investitionen mit einer historisch gewachsenen sicherheitspolitischen und normativen Westorientierung. Aufgrund eigener Erfahrungen mit Seegrenzverhandlungen tritt das Land entschieden für die Einhaltung des UN-Seerechtsübereinkommens ein und zeigt in regionalen Debatten deutlich Solidarität mit den Frontstaaten, auch mit dem Ziel, seine Rolle als verantwortungsbewusstes Mitglied der ASEAN zu festigen.
Handlungsmöglichkeiten der ASEAN angesichts des Konflikts zwischen der VR China und den USA
Fast alle ASEAN-Staaten pflegen in der seit 2010 bestehenden ASEAN-China Free Trade Area (ACFTA) eine enge wirtschaftliche Zusammenarbeit und Verflechtung mit China, das für nahezu die gesamte Region der Handelspartner Nummer eins ist. Gleichzeitig setzen fast alle Mitglieder – mit Ausnahme der stark von Peking abhängigen und wirtschaftlich weniger entwickelten Staaten Myanmar, Laos und Kambodscha – auf eine enge militärische und Sicherheitszusammenarbeit mit den USA als Gegengewicht. Angesichts dieser Heterogenität ist es für die ASEAN ein ständiger Kraftakt, die politische Fragmentierung und Marginalisierung der Region zu verhindern.
Welche Hebel und Handlungsmöglichkeiten bietet in dieser Situation der Zusammenschluss in einem wirtschaftlichen und politischen Verbund wie der ASEAN? Ausgangspunkt für eine Antwort ist das Selbstverständnis der Organisation, das als „ASEAN-Weg“ bezeichnet wird und auf Konsultation, Konsens und Nichteinmischung basiert. Es ist ein pragmatischer Ansatz, der kulturelle Normen respektiert und Einheit in Vielfalt durch informelle Kooperation anstrebt. Im Unterschied – etwa zur EU – setzt der ASEAN-Weg hauptsächlich auf persönliche Kontakte, informelle Treffen und „leise Diplomatie“ zwischen den Mitgliedsstaaten.
Da die ASEAN als zwischenstaatliche und nicht als supranationale Organisation konzipiert ist, fehlen ihr die Machtinstrumente (z.B. gemeinsame Politikfelder und Mehrheitsregeln), um Beschlüsse auch gegen den Willen einzelner Mitglieder durchsetzen zu können. In der Praxis führt dies nicht selten dazu, dass sich Entscheidungen und damit die Handlungsfähigkeit auf den kleinsten gemeinsamen Nenner beschränken. Auch das Nichteinmischungsprinzip und die Konsensfindung können Entscheidungsprozesse verlangsamen und stoßen bei der Behandlung von Menschenrechtsfragen oder regionalen Krisen oft an Grenzen.
Die ASEAN und ihre Mitgliedsstaaten waren in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten Schlüsselakteure in der Region. Der Rahmen dafür ist die sogenannte ASEAN-Zentralität. Damit ist der Anspruch der ASEAN gemeint, als zentraler Akteur, Moderator und treibende Kraft in der regionalen Architektur Asiens zu agieren. Das Konzept beinhaltet, dass die ASEAN die Führungsrolle bei der Gestaltung politischer, ökonomischer und sicherheitspolitischer Rahmenbedingungen in der Region einnimmt, insbesondere im Umgang mit Großmächten wie den USA und China (vgl. z.B. Suarsana 2023).
Doch diese Rolle ist angesichts der Großmachtrivalität zwischen China und den USA massiv unter Druck geraten. Sollten die regionalen Strukturen zerbrechen, droht eine Fragmentierung und Destabilisierung der ökonomischen und politischen Grundlagen der ASEAN-Staaten. Eine Möglichkeit, die Resilienz der Organisation zu stärken, ist die Intensivierung der Zusammenarbeit und Integration. Als konzeptioneller Fingerzeig können die Forschungen von Anna Ohanyan und Kollegen dienen (vgl. z.B. Ohanyan 2022). Sie haben herausgefunden, dass die Stabilität einer Region maßgeblich von der Dichte der sozialen und politischen Verbindungen zwischen den Nachbarstaaten abhängt. Wie Beispiele aus verschiedenen Weltregionen zeigen, ist dies eine Möglichkeit, die Teile-und-herrsche-Politik regionaler Führungsmächte zu kontern, die – wie die VR China – gezielt versuchen, die Integrationsbemühungen durch bilaterale Beziehungen zu den Einzelstaaten zu untergraben.
Eine weitere Möglichkeit, der drohenden Lähmung der ASEAN entgegenzuwirken, ist die Erweiterung ihres regionalen Engagements. Mit diesem Ziel hat die Organisation Initiativen, wie den ASEAN Outlook on the Indo-Pacific (AOIP) und den ASEAN Maritime Outlook (AMO) ins Leben gerufen. Die 2019 gestartete Initiative ASEAN Outlook on the Indo-Pacific (AOIP) soll u.a. die „ASEAN-Zentralität“ stärken. So werden z.B. die USA und China eingeladen, sich über bestehende regionale Mechanismen zu engagieren, anstatt die Region durch den Aufbau konkurrierender Blöcke weiter zu spalten. Der ASEAN Maritime Outlook aus dem Jahr 2023 ist dagegen auf die Förderung von Kooperation, Vertrauen und Dialog in maritimen Fragen innerhalb der ASEAN gerichtet. Er betont gemeinsame Ansätze zu maritimer Sicherheit, nachhaltiger Nutzung der Meere und zur Einhaltung des internationalen Seerechts.
Letztlich geht es der ASEAN weniger um die Lösung des Territorialkonflikts als um dessen moderierendes und einhegendes Management. Ziel dieses strategischen Balanceaktes ist es, ein diplomatisches Patt und eine hinreichende sicherheitspolitische Stabilität aufrechtzuerhalten, um einen offenen militärischen Konflikt zu verhindern und sicherzustellen, dass die südostasiatischen Staaten nicht von den „kämpfenden Elefanten“ zertrampelt werden.