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Föderalismusreformen und ihre Bedeutungen für Kulturpolitik und kulturelle Bildung

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Föderalismusreformen und ihre Bedeutungen für Kulturpolitik und kulturelle Bildung

Bernd Wagner

/ 12 Minuten zu lesen

In der Geschichte der Bundesrepublik hat es zwei große Föderalisreformen gegeben - mit teils erheblichen Auswirkungen auf die Kulturfinanzierung. Absehbar ist, dass der Einspardruck auf die öffentlichen Haushalte ab 2011 – verstärkt durch Banken- und Euro-Rettungsschirme – den Druck auf die Kulturetats noch erheblich erhöhen wird.

Kennzeichen des Kultur- und Bildungssystems in Deutschland – im Unterschied zu zahlreichen anderen Ländern – ist ein ausgeprägter kooperativer Föderalismus. Dieser hat, da Deutschland bis 1871 aus vielen selbstständigen Feudalstaaten und freien Reichsstädten mit einer eigenen Kultur- und Bildungspolitik bestand, eine lange Tradition. Auch bei der Reichseinigung 1871 kam es hier nicht zu einer Zentralisierung der Kompetenzen. Die neue Reichsregierung erhielt eine Zuständigkeit für die kulturelle Außenpolitik, die Teilstaaten blieben für den Bereich des Kultus, das heißt Bildung, Kultur und Kirche verantwortlich. Besonders im Kulturbereich kam neben den Ländern den Kommunen als Träger zahlreicher kultureller Einrichtungen eine zentrale Bedeutung zu, ergänzt um ein ausgeprägtes bürgerliches Engagement für Kunst und Kultur. Das änderte sich auch mit dem Wechsel zu einem demokratisch-republikanischen Staat mit der Verfassung der Weimarer Republik (1919 bis 1933) nicht.

Erst das nationalsozialistische Regime (1933 bis 1945) brach mit dieser föderalen Tradition und ersetzte diese durch eine gewaltsame Zentralisierung und die Instrumentalisierung von Kultur und Bildung im Dienste des Nationalsozialismus. Gerade diese Zentralisierung führte nach Ende der nationalsozialistischen Herrschaft zu einer besonderen Wertschätzung föderaler Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland. Vor dem Hintergrund des nationalsozialistischen Missbrauchs von Kunst und Kultur, aber auch als ausdrückliche Auflage der Alliierten, wurde in der Bundesrepublik Deutschland die kultur- und bildungspolitische Verantwortung des Gesamtstaates von Beginn an sehr zurückhaltend interpretiert. In der Deutschen Demokratischen Republik wurden dagegen die Länder 1952 aufgelöst, 15 Bezirke traten an ihre Stelle, und ein Staats- und Parteizentralismus wurde auch im Kultur- und Bildungsbereich installiert. Mit der deutschen Einheit von 1990 endete diese Phase der getrennten kultur- und bildungspolitischen Entwicklung. Ein Großteil der vom Staat oder von Bezirken getragenen Kultur- und Bildungsinstitutionen ging auf die neu konstituierten ostdeutschen Länder und die Kommunen über.

Nach dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland liegen die staatlichen Aufgaben und Kompetenzen für die Kultur- und Bildungspolitik bei den Ländern, soweit das Grundgesetz keine anderen Regelungen enthält (Artikel 30). Deshalb werden die Zuständigkeiten für kulturelle Angelegenheiten gemeinsam mit der für das Schul- und Hochschulwesen mit dem Begriff der "Kulturhoheit" oder "vorrangigen Kulturkompetenz" der Länder bezeichnet. Diese Grundlage für die "Kulturhoheit der Länder" wird eingeschränkt durch die Zuständigkeit des Bundes für die Auswärtige Kulturpolitik, das Verlags- und Urheberrecht, die allgemeinen Rechtsverhältnisse für Presse, Film und Sozialversicherung sowie für den "Schutz des deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung".

Darüber hinaus wurden vom Bund im Laufe der Zeit eine Reihe von konkreten Aktivitäten im Bereich der Kulturförderung wahrgenommen, wobei er sich auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts mit Hinweisen auf "überwiegendes Interesse des Bundes" und davon abgeleitete "gesamtdeutsche Aufgaben" und "nationale Repräsentanz" bezieht. Dabei ist der Bund – von Ausnahmen wie bei den eigenen Kulturinstitutionen, der im Januar 2002 gegründeten Kulturstiftung des Bundes und der Hauptstadtförderung abgesehen – in der Regel nur im Zusammenwirken mit einem Land oder mehreren Ländern beziehungsweise Kommunen tätig. Durch den Einigungsvertrag gehört die vorübergehende Förderung der Einheit auf kulturellem Gebiet zu den Aufgaben des Bundes.

Wie stark sich gerade in den vergangenen zwei Jahrzehnten nach der deutschen Einigung in der öffentlichen Kulturförderung die Gewichtungen verschoben haben, wird daran deutlich, dass Anteile des Bundes an den öffentlichen Kulturfördermitteln von zwei bis drei Prozent in den achtziger Jahren in der alten Bundesrepublik auf heute um die 14 Prozent gestiegen sind. Von den 8,3 Mrd. Euro öffentlicher Kulturausgaben im Jahr 2007 wurden 3,6 Mrd. Euro, das sind 44 Prozent, von den Gemeinden finanziert, 3,4 Mrd. Euro (41,3 Prozent) von den Ländern einschließlich der drei Stadtstaaten sowie 1,22 Mrd. Euro (14,7 Prozent) vom Bund.

Die Bundesregierung hat erstmalig im Jahr 1998 das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien eingerichtet und damit auf Bundesebene einen zentralen Ansprechpartner für Kultur geschaffen. Seit dieser Zeit gibt es auch wieder einen entsprechenden Ausschuss im Bundestag. Gleichzeitig sind aber auch andere Bundesministerien mit Kultur befasst, wie das Bildungs- und das Familienministerium, ebenso die Fachministerien für die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen wie das Justizministerium (Urheberrecht u.a.) oder das Arbeitsministerium (Künstlersozialversicherungsgesetz).

Der Kulturföderalismus ist, wie an der Verschiebung von Kompetenzen und der Zunahme der Bundesanteile an den öffentlichen Kulturausgaben deutlich wird, kein starres System, sondern in ständiger Entwicklung. Das ist in der Regel mit Reibungen und politischen Auseinandersetzungen vor allem zwischen den Ländern und dem Bund verbunden. Diese ziehen sich beispielsweise von der Verfassungsklage gegenüber der Einrichtung der Stiftung Preußischer Kulturbesitz in den 1950er-Jahren, über die Bedenken einiger Länder gegen die Einrichtung des Amtes eines Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien und den Aufbau einer Kulturstiftung des Bundes bis zur Verzögerung der Gründung der Stiftung Baukultur und die Absage einer Fusion der Kulturstiftung des Bundes und der Kulturstiftung der Länder durch die gesamte Geschichte der Bundesrepublik. Es gab aber immer auch eine Reihe von einvernehmlichen von Bund und Ländern gleichermaßen angestrebten Veränderungen. Hierzu gehören zum Beispiel die mit der Bildungsreform Anfang der 1970er-Jahre verbundenen Grundgesetzänderungen besonders im Hochschul- und im Bildungsbereich u.a. mit der Einrichtung der gemeinsamen Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung (BLK) und der Formulierung von Gemeinschaftsaufgaben im Bildungsbereich. Die bislang größten Veränderungen des föderalistischen Gefüges haben aber die Föderalismusreformen von 2006 und 2009 gebracht.

Föderalismusreform I


Am 1. Juli 2006 hat der Deutsche Bundestag mit Zweidrittelmehrheit die Föderalismusreform I beschlossen. Eine knappe Woche später stimmte auch der Bundesrat mit einer Gegenstimme und einer Enthaltung zu. Am 1. September 2006 ist diese bislang umfangreichste Verfassungsänderung seit Bestehen des Grundgesetzes in Kraft getreten und eine sieben Jahre währende Diskussion zu einem ersten Abschluss gekommen. Ziel der Reform war eine Entflechtung von gesetzgeberischen und Verantwortungskompetenzen zwischen Bund und Ländern und damit eine Reduzierung möglicher struktureller Blockaden zwischen Bundestag und Bundesrat sowie eine größere Transparenz bei den Verantwortlichkeiten. Die Zustimmungspflicht des Bundesrates bei Gesetzen soll demnach von etwa 60 auf 35 bis 40 Prozent zurückgehen, was sich in den knapp drei Jahren des Inkrafttretens der Grundgesetzänderung allerdings noch nicht signifikant bemerkbar gemacht hat. Als Gegenzug für die Stärkung der Handlungsfähigkeit des Bundes haben die Länder eine Reihe von alleinigen Kompetenzen vor allem im Bildungs-, Umwelt- und Justizbereich zugesprochen bekommen.

Dass mit der Föderalismusreform I versucht wurde, eine weitgehende Reformunfähigkeit der "blockierten Republik" zu beseitigen, ist allseits begrüßt worden. Allerdings steht bei einer Reihe von Regelungen nicht die sinnvolle Zuordnung von Verantwortlichkeit im Sinne zukunftsfähiger Entwicklung im Vordergrund, sondern ein Machtausgleich nach dem Motto: Ich verzichte auf Einspruchsrechte hier, dafür bekomme ich Zuständigkeiten dort. Ob die entsprechende Neuordnung sinnvoll ist und dadurch die Aufgaben besser gelöst werden können, hat sich bislang noch nicht positiv bemerkbar gemacht. Zwar gibt es im Bildungsbereich mit den von der Kultusministerkonferenz gemeinsam mit dem Bund erarbeiteten zweijährlichen "Nationalen Bildungsberichten" und forcierten Anstrengungen zur Vereinheitlichung nationaler Bildungsstandards einzelne Fortschritte. Insgesamt zeigen sich aber gerade im Bildungswesen die Hemmnis zersplitterter Kompetenzen und fehlender Einheitlichkeit und auch wieder zunehmender Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern zum Beispiel in der Hochschulpolitik und der Umsetzung des Rechtsanspruches auf einen Betreuungsplatz für Kinder von 0 bis 6 Jahren. Im Bereich der Umweltpolitik haben die neuen Kompetenzzuweisungen an die Länder zu sehr unterschiedlichen Länderregelungen beim Umweltschutz und dem Scheitern eines einheitlichen Umweltgesetzbuches geführt.

Kulturpolitik in der Föderalismusreform I

Eine allgemeine Neuregelung von Verantwortlichkeiten in der Kulturpolitik war nicht Gegenstand der Föderalismusreform I. Auch wenn sie folglich im Rahmen der Föderalismusreform kaum eine Rolle spielte, betreffen sie die Änderungen von fünf Verfassungsartikeln.

Die Festlegung, dass die "Repräsentation des Gesamtstaates in der Hauptstadt" eine "Aufgabe des Bundes" ist (Artikel 22 GG), bringt in der Sache keine Veränderung und hält eine unstrittige Selbstverständlichkeit fest. Dieser Aufgabe kommt der Bund durch die Trägerschaft einer ganzen Reihe kultureller Einrichtungen und durch weitere Förderungen bereits nach, was in den vergangenen Jahren noch einmal zugenommen hat. Ebenso unstrittig ist die Regelung, dass der "Schutz des Kulturguts gegen Abwanderung ins Ausland" in die alleinige Bundesbefugnis fällt (Artikel 73 Nr. 5a (neu), 75 Nr. 6 (alt)). Anders verhält es sich mit den drei weiteren, die Kulturpolitik berührenden Grundgesetzänderungen. Über diese war im Vorfeld der Verabschiedung heftig gestritten worden. Und auch nach Inkrafttreten der Reform werden die Auswirkungen unterschiedlich eingeschätzt.

Besonders umstritten war in den Diskussionen die Neufassung des Art. 23 Abs. 6 GG, in dem die Vertretung Deutschlands bei der Europäischen Union auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter übertragen wird, wenn "ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur und des Rundfunks" betroffen sind. Aus einer "Kann"–Bestimmung in der Vergangenheit ist hier eine "Soll"–Bestimmung geworden. In der Praxis waren die deutschen Kulturbelange seit der Schaffung des Amtes des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien vor allem von diesem in Brüssel, in enger Abstimmung mit einem von den Ländern benannten Landesminister, vertreten worden.

Die Neufassung des Artikels hat in der Praxis nicht zu der von vielen Kulturverbänden und Bundeskulturpolitikern befürchteten "Merkwürdigkeit" ständig wechselnder Vertretung deutscher Interessen in Brüssel geführt. Die alleinige Gesetzgebungsbefugnis der Länder im Bereich der Kultur betrifft nur wenige fachgesetzlich geregelte Bereiche wie Erwachsenenbildung, Denkmalschutz, Musikschulen, usw. Die wesentlichen ordnungspolitischen Kompetenzen liegen hier beim Bund, vor allem diejenigen, um die es bei der EU geht. Weder unter förder- noch unter ordnungspolitischen Gesichtspunkten gibt es hier "ausschließliche Befugnisse" des Bundes oder der Länder, sondern unterschiedlich gewichtete Verantwortlichkeiten.

Da es im EU-Ministerrat vornehmlich um ordnungspolitische Rahmenbedingungen von Kultur und Kunst geht und hier die Befugnisse vor allem beim Bund liegen, hat sich an der in den acht Jahren vor der Föderalismusreform I erfolgreich praktizierten Vertretung Deutschlands bei der EU auf kulturellem Gebiet vor allem durch den oder die Beauftragte(n) der Bundesregierung für Kultur und Medien, die dort in enger Abstimmung mit einem von den Ländern beauftragten Kultus- oder Kulturminister agieren, nichts wesentliches geändert.

Einen schmerzlichen Einschnitt gab es allerdings durch die Streichung der Bildungsplanung als gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern (Artikel 91b GG). Damit entfiel die Grundlage für die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK). Diese war seit ihrer Gründung 1970 auch Träger und Initiator zahlreicher Modellprojekte der Künstlerfort- und -weiterbildung, von Aus- und Weiterbildungen im Bereich kulturvermittelnder Berufe und vor allem auch der kulturellen Bildung. Durch die ersatzlose Streichung dieses gerade auch für den Kulturbereich und besonders die kulturelle Bildung wichtigen Instrumentes ist eine Lücke entstanden, die schwerlich von der Kultusministerkonferenz zu füllen sein wird, da ihr dazu die entsprechenden organisatorischen Voraussetzungen fehlen. Diese müssen – sofern der politische Wille dazu da ist, kulturelle Modellprojekte gemeinsam weiterzufördern – erst mühsam aufgebaut werden. Mit dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom März 2010, die kulturelle und ästhetische Bildung zum Schwerpunktthema für den nationalen Bildungsbericht 2012 zu machen, ist ein wichtiger Schritt in die verstärkte Wahrnehmung der neuen Verantwortung der Länder für die kulturelle Bildung getan.

Gleichzeitig besteht die Verantwortung des Bundes für einzelne Felder der kulturellen Bildung fort, zum Beispiel über den Bundesjugendplan und die vier Bundesakademien für kulturelle Bildung in Remscheid, Wolfenbüttel, Trossingen und Rheinsberg. Zudem gibt es im Bundesbildungsministerium weiterhin ein Referat für kulturelle Bildung, das in den vergangenen Jahren auch nach der Föderalismusreform zahlreiche Forschungs- und Modellprojekte in diesem Feld gefördert hat. Auch beim Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) ist der Bereich der kulturellen Bildung in den vergangenen Jahren zu einem zunehmend wichtigeren Arbeitsfeld geworden. Das schlägt sich hier u.a. in verschiedenen Initiativen zur kulturellen Bildung nieder, wie etwa "Ein Netz für Kinder" und der Auslobung eines Preises zur kulturellen Bildung 2009. Mit dem Projekt "Jedem Kind ein Instrument" der aus BKM-Mitteln geförderten Kulturstiftung des Bundes ist eine der umfangreichsten und vermutlich auch folgenreichsten Aktivitäten im Bereich der kulturellen Bildung der letzten Jahre vom Bund angestoßen worden.

Die von wichtigen Protagonisten der Föderalismusreform I intendierte, und von vielen Kulturakteuren befürchtete "Entflechtung" von Aufgaben des Bundes und der Länder, die den Bund möglichst aus dem Bereich der kulturellen Bildung verdrängen sollte, hat sich trotz Auflösung der BLK bislang nicht realisiert.

Bei der Neufassung von Art. 104 b GG, mit der die Möglichkeiten des Bundes, die Länder finanziell zu unterstützen, stark eingeschränkt werden ("Kooperationsverbot"), wird "Kultur" nicht ausdrücklich erwähnt. Im Begründungstext hierzu heißt es sogar ausdrücklich: "Die gemeinsame Kulturförderung von Bund und Ländern bleibt unberührt." Allerdings wird hier unter anderem auch auf das "Eckpunktepapier der Länder für die Systematisierung der Kulturförderung von Bund und Ländern ..." vom 26. Juni 2003 verwiesen. Dieser kleine Annex ist aus kulturpolitischer Sicht allein das Problem bei der Reform in diesem Punkt. Das "Eckpunktepapier", in dem zwischen Bund und Ländern unstrittige und strittige Bundesförderungen aufgelistet sind, war seinerzeit vom Bund abgelehnt worden. Aber auch bei den Ländern war es umstritten und stellt heute für sie keine gemeinsame Grundlage dar.

Dieses Papier wurde zu Recht im Kulturbereich sowohl von den kulturpolitischen Akteuren des Bundes und der Gemeinden und auch der Mehrzahl der Bundesländer sowie aller großen Bundeskultur- und Kunstverbände abgelehnt, weil dadurch zum einen detailliert Förderungen festgeschrieben würden (Korb 1) und für neue innovative Projekte und Institutionen die Möglichkeiten von Bundesförderungen stark eingeschränkt wären. Zum anderen würde die Umsetzung der Vorschläge dieses Papiers zu einem Verlust an kulturellen Institutionen und Projekten führen (Korb 2, mit den von den Ländern als strittig angesehenen Bundesförderungen), da diese substanziell auf die Förderung des Bundes angewiesen sind. Das "Eckpunktepapier" ist inzwischen in der Versenkung verschwunden und hat bislang keine Auswirkungen auf die kooperative Zusammenwirkung von Bund und Ländern in der kulturellen Bildung.

Föderalismusreform II


Ein halbes Jahr nach Inkrafttreten der Föderalismusreform I konstituierte sich die gemeinsam von Bundestag und Bundesrat besetzte Föderalismuskommission II. Die Kommission hatte, in Übereinstimmung mit dem europäischen Wachstums- und Stabilitätspakt, den Auftrag, Vorschläge zur Modernisierung der Bund-Länder-Beziehungen, der Effizienzsteigerung und der verbesserten Zusammenarbeit der öffentlichen Verwaltungen zu erarbeiten, um diese den veränderten Bedingungen einer Wachstums- und Beschäftigungspolitik auf den globalisierten Märkten anzupassen. Im Zentrum sollten die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, der Länderfinanzausgleich und der Versuch stehen, die Verschuldung von Bund, Ländern und Kommunen zu begrenzen.

Statt der geplanten umfassenden Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen blieben unter dem Eindruck der Wirtschafts- und Finanzkrise im Kern lediglich die Idee der "Schuldenbremse" und von Hilfen für hoch verschuldete Länder zum Abbau ihrer Altschulden. Mit einer Änderung von sechs Grundgesetzartikeln wurden die bisherigen verfassungsrechtlichen Regelungen zur Kreditaufnahme geändert und in einem Begleitgesetz Ausführungsbestimmungen hierzu und einige kleinere Maßnahmen zur Effizienzsteigerung und Informationszusammenarbeit in einzelnen Verwaltungsbereichen geregelt.

Die Vorschläge der Föderalismuskommission wurden am 29. Mai 2009 im Bundestag und 14 Tage später im Bundesrat mit großer Mehrheit angenommen. Sie traten am ersten August desselben Jahres in Kraft. Zentrales Element ist die Begrenzung der staatlichen Kreditaufnahme nach dem Grundsatz eines ohne Einnahmen aus Kredite ausgeglichenen Haushaltes, wobei dem Bund eine strukturelle Verschuldung von 0,35 Prozent des Bruttoinlandproduktes erlaubt ist. Von 2011 ist mit einer Übergangsfrist bis 2019 schrittweise mit dem Abbau der Altschulden und der Umsetzung der neuen haushaltsrechtlichen Festlegungen zu beginnen. Konjunkturell bedingte Defizite und Ausnahmeregelungen bei außergewöhnlichen Notsituationen sind allerdings erlaubt worden. Zur Überwachung der beschlossenen Maßnahmen wurde ein Stabilitätsrat installiert.

Offen geblieben sind als Aufgaben einer weiteren Föderalismuskommission die Verständigung über ein neues Abstimmungsverfahren im Bundesrat, eine Neuordnung der Länder sowie veränderte Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen, die unter anderem in der 2010 eingerichteten Gemeindefinanzkommission bearbeitet werden.

Föderalismusreform II und der Kulturbereich

Die Neuregelungen der Föderalismusreform II betreffen allgemein die öffentlichen Haushalte von Staat und Ländern und damit auch der Kommunen. Als solche haben sie natürlich auch Auswirkungen auf die Kulturfinanzierung und die Kulturetats. Absehbar ist, dass der Einspardruck auf die öffentlichen Haushalte ab 2011 – verstärkt durch Banken- und Euro-Rettungsschirme – den Druck auf die Kulturetats erheblich erhöhen wird. Von daher war die Reaktion im Kulturbereich auf die Festlegungen der Föderalismusreform II gespalten. Während die einen, wie federführend der Deutsche Kulturrat, von einer "kulturfeindlichen Schuldenbremse" sprachen und Stimmung gegen diese Reform machten, unterstützten andere, gerade mit Hinweis auf die Generationengerechtigkeit, die Bemühungen um eine Rückführung der immensen Schulden der öffentlichen Haushalte, von denen auch die Kulturetats nicht ausgenommen sein könnten. Diese sollten aber als sogenannte "freiwillige Leistungen" nicht vorrangig als Sparpotenziale benutzt werden.

Eine positive Wirkung für den Kulturbereich hatte das Reformpaket der Föderalismuskommission II zudem gehabt, in dem es mit Verweis auf den neugefassten Art. 104 b des Grundgesetzes möglich war, dass Bundesmittel aus dem Konjunkturpaket II auch für Bildungs-und Kultureinrichtungen zur Verfügung standen, da in außergewöhnlichen Notfällen wie der derzeitigen Wirtschafts- und Finanzkrise auch Finanzhilfen des Bundes in Bereiche gehen können, wo der Bund keine originäre Kompetenz hat.

Fussnoten

Dr. Bernd Wagner, geb. 1948; wissenschaftlicher Leiter des Instituts für Kulturpolitik und stellvertretender Geschäftsführer der Kulturpolitischen Gesellschaft in Bonn; verantwortlicher Redakteur der Kulturpolitischen Mitteilungen sowie des Jahrbuches für Kulturpolitik.