Das Südchinesische Meer hat sich zu einem zentralen Schauplatz der strategischen Rivalität zwischen den USA und der Volksrepublik (VR) China entwickelt. Konkurrierende Souveränitätsansprüche, unterschiedliche Auslegungen des internationalen Seerechts, Chinas wachsender Einsatz maritimer Machtmittel und die verstärkte militärische Interner Link: Präsenz der USA und ihrer Partner haben die Spannungen in den vergangenen Jahren verschärft. Auf amerikanischer Seite beruht die regionale Sicherheitsordnung weiterhin auf dem nach dem Zweiten Weltkrieg entstandenen „Nabe- und Speichen-System“ bilateraler Bündnisse. Dieses wird inzwischen durch enger vernetzte minilaterale Kooperationsformate wie AUKUS und Quad sowie gemeinsame Patrouillen und Militärübungen ergänzt. China verfügt zwar nicht über ein vergleichbares regionales Bündnissystem, baut seine militärische Präsenz und seine strategischen Partnerschaften jedoch kontinuierlich aus. Damit stellt sich die Frage, in welche Richtung sich die regionale Ordnung entwickelt.
Das wichtigste Gegengewicht zur zunehmenden Machtkonkurrenz, Blockbildung und Militarisierung in der Region ist die Gemeinschaft Südostasiatischer Staaten (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN). Ihr kommt in dieser Situation eine Schlüsselstellung zu. Sie steht im Zentrum zahlreicher Dialog- und Kooperationsformate, bindet China und andere Großmächte ein und führt Verhandlungen über gemeinsame Verhaltensregeln im Südchinesischen Meer. In der Forschung wird die ASEAN unterschiedlich bewertet: Während einige Arbeiten ihre Bedeutung für Vertrauensbildung, Normsetzung und die Einbindung externer Mächte hervorheben (Acharya 2014: 113-157), verweisen andere auf den Konsenszwang, die geringe Verbindlichkeit regionaler Vereinbarungen und die wachsende Bedeutung bilateraler und minilateraler Sicherheitskooperationen (Jones 2010: 77-100).
Die ASEAN im Zentrum der Kooperationslandschaft im Indo-Pazifik
Die ASEAN entstand 1967 nicht als supranationale Organisationsinstanz nach europäischem Muster, sondern als politischer Kooperationsrahmen, der innerregionale Spannungen abbauen, Vertrauen zwischen den postkolonialen Staaten schaffen und externe Einmischung begrenzen sollte. Schon die Bangkok-Deklaration von 1967 formulierte das Ziel, eine Grundlage für regionale Kooperation zu schaffen und dadurch zu „Frieden, Fortschritt und Wohlstand“ in Südostasien beizutragen. In diesem Sinne lässt sich die ASEAN von Beginn an als Projekt regionaler Stabilisierung und Konfliktbearbeitung begreifen (Ba 2009). Dieser Grundauftrag wurde in den folgenden Dekaden weiterentwickelt: Mit der ASEAN-Erklärung zur "Zone des Friedens, der Freiheit und der Neutralität" (Zone of Peace, Freedom and Neutrality, ZOPFAN) vom 27. November 1971 formulierte die Regionalorganisation den Anspruch, die Eigenständigkeit und Stabilität Südostasiens gegenüber externer Einmischung und Großmachtrivalität zu behaupten.
Mit dem Vertrag über Freundschaft und Zusammenarbeit (Treaty of Amity and Cooperation – TAC) von 1976 wurden die Kernprinzipien von Souveränität, territorialer Integrität, Nichteinmischung, Gewaltverzicht und friedlicher Streitbeilegung normativ verankert. Der Vertrag sah mit dem Hohen Rat auch ein formales Element regionaler Streitbeilegung vor: Das Gremium sollte gute Dienste leisten und vermitteln, Untersuchungen einleiten oder Streitschlichtung ermöglichen, blieb aber in seiner Tätigkeit und Wirksamkeit an die Zustimmung der Streitparteien gebunden. Als dauerhaft aktives Streitschlichtungsorgan wurde der Rat daher nie wirklich wirksam.
Der „ASEAN Way“ des Umgangs mit Konflikten
Statt formeller Streitbeilegung bevorzugt die ASEAN informelle Mechanismen, die auf Dialog und Konsens basieren. Diese auf javanische Dorfgemeinschaften zurückgehenden Konsultationspraktiken sollen Konflikte möglichst entschärfen und einhegen, ohne die Beziehungen zwischen den Mitgliedsstaaten dauerhaft zu beschädigen (Amer 2015: 618-639). Das Ziel besteht darin, einen Konflikt so zu bearbeiten, dass er Dialog und Kooperation möglichst nicht blockiert oder in offene Gewalt umschlägt. Diese Verfahren besitzen eine doppelte Wirkung: Einerseits erleichtern Informalität, Gesichtswahrung und Freiwilligkeit Gespräche zwischen den Staaten mit unterschiedlichen politischen Ordnungen, Interessen und Bedrohungswahrnehmungen. Anderseits erschweren sie verbindliche Entscheidungen, sobald eine Partei der Konfliktlösung nicht zustimmt oder einzelne ASEAN-Mitglieder die gemeinsame Position nicht unterstützen.
Auch spätere Reformen veränderten diese Konsultationskultur und -praxis nicht. Der Bali Concord II von 2003 und die darin angelegte ASEAN-Sicherheitsgemeinschaft stärkten den Anspruch auf friedliche Streitbeilegung, Konfliktprävention und regionale Sicherheitskooperation. Sicherheit wurde breit gefasst und mit Entwicklung, Resilienz, Katastrophenschutz, maritimer Sicherheit und transnationalen Sicherheitsfragen verbunden. Die ASEAN-Charta von 2007/08 kodifizierte die Pflicht zur friedlichen Streitbeilegung durch Dialog, Konsultation und Verhandlung und eröffnete die Möglichkeit der Mediation und Schlichtung durch den ASEAN-Vorsitz oder den Generalsekretär. Die neu geschaffenen Instrumente blieben jedoch weiterhin daran gebunden, dass die Streitparteien ihnen zustimmen. Die Verrechtlichung führte somit nicht zum Übergang zu supranationaler Streitbeilegung. Sie sicherte vielmehr die konsensuale, souveränitätsbetonende und gesichtswahrende Form regionaler Streitbearbeitung rechtlich ab (Haacke 2024: 76-92).
Immerhin ermöglichte die als „ASEAN Way“ bekannte Kooperationskultur in den 1990er Jahren die Erweiterung um weitere regionale Staaten wie Vietnam 1995, Laos und Myanmar 1997 sowie Kambodscha 1999. Timor Leste wurde 2025 als 11. Mitglied aufgenommen. Dadurch wurde der Konfliktmanagement-Ansatz der Organisation auf die gesamte Region ausgeweitet, zugleich erhöhte die größere politische, wirtschaftliche und sicherheitspolitische Heterogenität die Anforderungen in Bezug auf Abstimmung und Konsensbildung.
Parallel zur Erweiterung übertrug die ASEAN ihr konsensorientiertes Verständnis von Konfliktbearbeitung seit den 1990er Jahren schrittweise auf eine breitere regionale Sicherheitsarchitektur. Dazu entstanden verschiedene regionale Dialog- und Kooperationsformate, die die südostasiatischen Staaten mit China, den USA und anderen Großmächten vernetzten:
1994 wurde das ASEAN Regional Forum (ARF) gegründet. Das ARF umfasst heute 27 Mitglieder, darunter die ASEAN-Staaten, regionale Großmächte wie China, die USA, Japan, Russland, Australien, Indien und die EU. Das ARF war als evolutionärer Prozess angelegt: Zunächst sollten vertrauensbildende Maßnahmen gefördert werden, darauf sollte präventive Diplomatie folgen, langfristig war sogar die Entwicklung von Mechanismen zur Konfliktlösung vorgesehen. In der Praxis blieb das ARF jedoch vor allem ein Forum für Dialog, Transparenz und Vertrauensbildung (Tan 2017: 259-264).
Parallel dazu baute die ASEAN die Beziehungen zu externen Mächten systematisch aus. In den ASEAN-plus-1-Formaten kooperiert die ASEAN mit einzelnen Dialogpartnern auf der Ebene der Regierungen, Ministerien und Fachbehörden. Auf diese Weise wurden auch die Kontakte zur VR China stärker institutionalisiert und China damit schrittweise in regelmäßige Gesprächsformate eingebunden.
Nach der Asienkrise 1997/98 entstand mit ASEAN plus 3 ein weiterer Rahmen, der ASEAN mit China, Japan und Südkorea verbindet. Dieses Format zielt weniger auf klassische Sicherheitspolitik als auf regionale Stabilisierung, wirtschafts- und finanzpolitische Zusammenarbeit und Krisenreaktion.
In den 2000er Jahren wurde die Dialogarchitektur weiter ausgebaut. 2003 traten China und Indien dem TAC bei. Zudem wurde mit dem East Asian Summit ab 2005 ein weiteres Gipfeltreffen geschaffen, das zwar keine Streitschlichtung im engeren Sinne, aber immerhin eine regelmäßige Kommunikation zentraler Akteure im Indo-Pazifik erlaubt.
Das Meeting der Verteidigungsminister der ASEAN-Staaten (Defence Ministers‘ Meeting – ADMM), und besonders das ADMM plus, erweiterten diese Gipfeltreffen um die verteidigungspolitische Dimension. Hier stehen praktische Kooperation und Vertrauensbildung im Vordergrund, etwa in den Bereichen maritime Sicherheit, Katastrophenhilfe, Terrorismusbekämpfung, Friedenssicherung und gemeinsame Militärübungen.
Auch dieses über Südostasien hinausreichende Netzwerk blieb bewusst wenig institutionalisiert und an die konsensgebundene Kooperationskultur des „ASEAN Way“ gebunden. Die institutionelle Zentralität der ASEAN besteht im Großen und Ganzen darin, Gesprächsformate bereitzustellen, externe Mächte zusammenzubringen und regionale Themen auf die Tagesordnung zu setzen.
Das Konfliktmanagement der ASEAN im Südchinesischen Meer
Die ASEAN-Erklärung zum Südchinesischen Meer von 1992 war der erste gemeinsame Versuch, das Problem als Frage der regionalen Ordnung zu behandeln. ASEAN nahm keine Position zu den einzelnen Gebietsansprüchen ein, formulierte aber Verhaltensnormen, die mit dem „ASEAN Way“ im Einklang standen. Im Vordergrund der Erklärung standen die friedliche Streitbeilegung und die Orientierung an den Prinzipien des Treaty of Amity and Cooperation. Nach der chinesischen Besetzung des Mischief-Riffs 1994/1995 gewann dieser Ansatz zusätzlich an Bedeutung. [https://www.bpb.de/themen/kriege-konflikte/dossier-kriege-konflikte/579445/suedchinesisches-meer-historische-und-geopolitische-ursachen-und-hintergruende-der-regionalen-konflikte/]
Die ASEAN reagierte mit Sorge, vermied aber eine offene Konfrontation mit China. Sie konzentrierte sich darauf, den einseitigen Schritten Chinas gemeinsame Verhaltensnormen entgegenzustellen und den Konflikt als regionales Sicherheitsproblem zu rahmen. Die Leistung der ASEAN bestand darin, den Konflikt nicht ausschließlich als eine Reihe bilateraler Streitigkeiten zwischen China und den Anrainerstaaten zu behandeln. Chinas Verhalten wurde vielmehr als Frage regionaler Stabilität diskutiert, wodurch sich ein Raum für die gemeinsame Suche nach regional akzeptierten Verhaltensregeln öffnete. Konkret bot das ASEAN Regional Forum (ARF) seit Mitte der 1990er Jahre eine breitere Bühne, um das Thema in einen multilateralen Sicherheitsdialog einzubetten. In den Erklärungen wurde wiederholt auf Gewaltverzicht, friedliche Streitbeilegung, Freiheit der Schifffahrt und Achtung des internationalen Rechts hingewiesen (Koga 2022). China präferierte dagegen weiterhin bilaterale Verhandlungen, wurde aber in den ASEAN-geführten Foren mit gemeinsamen Erwartungen an Zurückhaltung, Gewaltverzicht und friedliche Streitbeilegung konfrontiert.
Die Grenzen des ASEAN-Konfliktmanagements
Seit der Jahrtausendwende versucht die ASEAN, mit der VR China einen Verhaltenskodex (Code of Conduct) auszuhandeln. Eine Einigung scheiterte bislang an zentralen Konfliktpunkten: dem territorialen Geltungsbereich, der Einschränkung von Bauaktivitäten auf besetzten und unbesetzten Inseln, dem Umgang mit militärischen und nichtmilitärischen Grauzonenaktivitäten sowie Fragen der rechtlichen Verbindlichkeit und Durchsetzung (Thayer 2013). Statt eines verbindlichen Vertrages unterschrieben die ASEAN und die VR China im Jahr 2002 eine gemeinsame Erklärung zum Verhalten im Südchinesischen Meer, die Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea (DOC). Sie mahnt die Parteien zur Zurückhaltung und friedlichen Streitbeilegung. Zudem wurde eine vertrauensbildende Kooperation unter unter anderem in den Bereichen maritime Forschung, Schutz der Meere, Such- und Rettungsdienste sowie Bekämpfung transnationaler Kriminalität vereinbart.
Die Erklärung ist jedoch nicht rechtlich bindend und enthält keine eigenständigen Durchsetzungsmaßnahmen. Erst 2011 wurden Richtlinien zu ihrer Umsetzung angenommen. Anschließend wurden Arbeitsgruppen in weniger sensitiven Feldern, wie maritime Forschung, Umweltschutz und transnationaler Kriminalität, eingesetzt. Die Erklärung und ihre mangelnde Umsetzung verdeutlichen die Schwächen der ASEAN: Zwar akzeptierte China den von der ASEAN vorgeschlagenen Gesprächsrahmen, doch blieb dieser freiwillig, konsensorientiert und institutionell schwach. Die Erklärung enthält zwar Verhaltenserwartungen, doch Verstöße können weder offiziell festgestellt noch sanktioniert werden. Die Freiwilligkeit, die den Abschluss der Erklärung überhaupt erst ermöglichte, begrenzte somit gleichzeitig ihre Wirksamkeit.
Die Verhandlungen zum Code of Conduct sind inzwischen weiter fortgeschritten. Nach Abschluss der dritten Lesung und der Umbenennung des Verhandlungstextes in einen „Draft COC“ erklärten ASEAN und China den Abschluss bis 2026 zum gemeinsamen Ziel. Der malaysische Außenminister gab zu Protokoll, dass rund 70 Prozent abgearbeitet seien. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass mit der Frage nach der rechtlichen Verbindlichkeit, dem geographischen Geltungsbereich, dem Verhältnis zum UN-Seerechtsübereinkommen (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) sowie möglichen Kontroll- und Durchsetzungsmechanismen gerade die politisch sensibelsten Themen weiterhin offen sind. Wahrscheinlicher ist daher ein politischer Kompromiss, der allgemeine Verhaltensnormen und praktische Kooperation festschreibt, zugleich aber Fragen der Rechtsverbindlichkeit und Durchsetzung offenlässt.
Ausblick
Die Bemühungen der ASEAN um die Einhegung des Konflikts im Südchinesischen Meer verdeutlichen sowohl die Stärken als auch die Grenzen der ASEAN. Der Organisation ist es über Jahrzehnte gelungen, China in einen multilateralen Organisationsprozess einzubinden, den Konflikt auf der politischen Tagesordnung zu halten und einen Gesprächsrahmen zu schaffen, Normen zu formulieren und Verhandlungen fortzusetzen. Zugleich kann die ASEAN aufgrund des Konsensprinzips, der Interessenunterschiede und des asymmetrischen Machtverhältnisses gegenüber China keinen Regelrahmen gegen den Willen Pekings durchsetzen. Auch im Falle eines Abschlusses wäre ein Code of Conduct kein Instrument zur Lösung des Konflikts, sondern lediglich ein Mechanismus zur Begrenzung von Eskalationsrisiken. Die ASEAN erweist sich damit als unverzichtbarer diplomatischer Rahmen des regionalen Konfliktmanagements, nicht aber als durchsetzungsfähiger Mechanismus der Konfliktlösung.
Mit der im Mai 2025 verabschiedeten ASEAN Community Vision 2045 hat die Organisation die Stabilität im Südchinesischen Meer und den Umgang mit Großmachtrivalitäten ausdrücklich als langfristige Herausforderungen anerkannt. Der zugehörige Strategieplan der ASEAN Political-Security Community bekräftigt UNCLOS als rechtlichen Rahmen, fordert die vollständige und wirksame Umsetzung der DOC sowie einen „effektiven und substanziellen“ Code of Conduct, der mit dem internationalen Recht vereinbar sein soll. Darüber hinaus sieht er eine stärkere Abstimmung unter den Mitgliedsstaaten, eine Überwachung der DOC-Umsetzung, vertrauensbildende Maßnahmen, Kommunikationskanäle zur Vermeidung von Zwischenfällen sowie eine engere maritime Zusammenarbeit vor. Die Vision greift damit mehrere der bisherigen Schwächen des regionalen Konfliktmanagements zumindest programmatisch auf.
Ob daraus ein wirksameres Konfliktmanagement entsteht, hängt jedoch weniger von neuen Zielsetzungen als von ihrer politischen und institutionellen Umsetzung ab. Die Vision 2045 verändert weder das Konsensprinzip noch das Machtungleichgewicht gegenüber China und schafft zunächst auch keine verbindlichen Durchsetzungsmechanismen. Ein Fortschritt wäre daher erst erreicht, wenn die ASEAN ihre interne Abstimmung verbessert, Verstöße gegen vereinbarte Normen systematischer dokumentiert und einen Code of Conduct durchsetzt, der einen klaren Geltungsbereich, eine eindeutige Bindung an UNCLOS sowie Verfahren zur Kontrolle seiner Umsetzung enthält.