Wie die meisten Staaten hat sich auch das wiedervereinigte Deutschland in den ersten Jahren nach dem Ende des Ost-West-Konflikts schwergetan, seine Linie in dem neuen Politikfeld „Bearbeitung und Lösung innerstaatlicher Konflikte“ zu finden. Drei Handlungsstränge schälten sich dabei zunächst heraus: die Osterweiterung von EU und NATO, die Bearbeitung von Gewaltkonflikten auf dem Balkan und die Teilnahme der Bundeswehr an internationalen Friedenseinsätzen.
Im Kern ging es vor allem um die Gewährleistung von Frieden und Stabilität in der europäischen Nachbarschaft, die Stärkung der westlich dominierten multilateralen Ordnung und die Verbreitung des liberal-demokratischen Gesellschafts- und Wirtschaftsmodells. In diesem Kontext kamen zahlreiche neue politische Ansätze und Instrumente, wie Konfliktprävention, Mediation, Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit und die Implementierung von Sicherheitssektorreformen, zum Einsatz. Die Umsetzung erfolgte in enger Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren und Regionalorganisationen.
Gleichzeitig wurde die Bundeswehr schrittweise von einer territorialen Verteidigungsarmee zu einer international handlungsfähigen Interventionsstreitmacht umgebaut, die gegebenenfalls in der Lage ist, zur Friedenssicherung und Bewahrung von regionaler Stabilität in innerstaatlichen und regionale Konflikte einzugreifen. Das Engagement erfolgte zunächst im Rahmen ziviler UN-Missionen, danach auch in Militäreinsätzen, vor allem auf dem Balkan. 1999 beteiligte sich die Bundeswehr an den völkerrechtlich umstrittenen Luftangriffen der NATO gegen Serbien (Loquay 2000). Dadurch wurde ein erster Keim für das spätere Aufleben des Machtkonflikts zwischen dem Westen und Russland gelegt, das damals Partei für Serbien ergriffen hatte.
Interessen und Ziele
Deutschland sieht fragile Staaten und autoritäre Herrschaft als entscheidenden Nährboden für gewaltsame Konflikte an, weil diese Nationalismus, gewaltbereiten Extremismus und die Internationalisierung von Konflikten begünstigen. Krisen entstehen auch, weil Menschen sich nicht vertreten fühlen und Konfliktparteien keinen Weg finden, miteinander ins Gespräch zu kommen. Daraus wird die Notwendigkeit abgeleitet, staatliche Strukturen in Konfliktregionen zu stabilisieren und zu reformieren. Angesichts der veränderten Sicherheitslage in Europa wird aber mittlerweile auch durch regelmäßige Evaluierung hinterfragt, wie effektiv unsere Mittel sind und was sie zur Stabilisierung der Regionen und unserer eigenen Sicherheit beitragen (Auswärtiges Amt 2024).
Das deutsche Engagement zur Beilegung innerstaatlicher Konflikte erfolgt in der Regel im Verbund mit Partnern im Rahmen der internationalen Institutionen, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg insbesondere von den USA geprägt worden sind. Deutschlands Interessen sind eng mit denen seiner Verbündeten und Partner verflochten, wobei die postulierten gemeinsamen Werte, wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und gutes Regieren, den ideologischen Kitt für solidarisches und gemeinsames Handeln bilden.
Dass im Zweifelsfall politische und wirtschaftliche Interessen höher gewichtet werden als Werte, belegt die Zusammenarbeit mit höchst problematischen Staaten, wie der autoritären Türkei, den die Menschenrechte verachtenden arabischen Golfmonarchien oder dem Putschisten-Regime in Mali. Im ersten Fall handelt es sich um einen NATO-Partner, im zweiten um vermeintliche Stabilitätsanker im Nahen Osten und im dritten um ein wichtiges Interessengebiet Frankreichs, Deutschlands engstem europäischen Partner.
Strategien und Instrumente
Um fragile Staaten zu stabilisieren und autoritäre Herrschaftsformen zu überwinden, verfolgt die Bundesregierung einen vernetzten Ansatz. Sie greift dabei auf ein breites Instrumentarium zurück, etwa bi- und multilaterale Maßnahmen der Außen-, Entwicklungs-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie auf Mechanismen europäischer und internationaler Organisationen. Wichtige programmatische Dokumente sind der „Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ (Die Bundesregierung 2004), die ressortübergreifenden „Leitlinien für eine kohärente Politik gegenüber fragilen Staaten“ (Die Bundesregierung 2012) sowie die Leitlinien zur Konfliktbewältigung (Die Bundesregierung: 2017). 2023 veröffentlichte sie erstmals eine integrierte Nationale Sicherheitsstrategie, die innere Sicherheit, Diplomatie, Verteidigung sowie zivile Krisenprävention eng miteinander verknüpft (Die Bundesregierung 2023).
Die Art und Weise, wie deutsche Interessen und Ziele gegenüber Konflikt- und Postkonfliktländern verfolgt und umgesetzt werden, hat sich seit Anfang der 1990er Jahre signifikant verändert. In der ersten Phase standen die weltweite Förderung und Verbreitung des westlichen liberalen Modells im Vordergrund (Boutros-Ghali 1992). Demokratische Strukturen und soziale Marktwirtschaft galten als Königsweg für die Befriedung von Konflikt- und Postkonfliktgesellschaften. Strategien und Instrumente wurden unter dem Begriff des liberalen Peacebuilding zusammengefasst (Brahimi 2000). Doch diese Politik des „social engineering“, d.h. des technokratischen und kulturell wenig sensiblen Umbaus fremder Staaten und Gesellschaften, stieß schnell an ihre Grenzen (Newman/Paris/Richmond 2009).
Die Terroranschläge vom 11. September 2001 läuteten die zweite Phase ein. Anstatt aus den Misserfolgen zu lernen und zu einer inklusiveren, die Interessen der lokalen Bevölkerung stärker berücksichtigenden Politik überzugehen, vollzogen die USA unter Präsident George W. Bush einen verhängnisvollen Strategiewechsel. Eckpfeiler waren der „Krieg gegen den Terror“ und die Politik des militärisch gestützten „Regimewechsels“ gegen unbotmäßige autoritäre Staaten. Hauptsächlich aus Gründen der Bündnissolidarität nahm Deutschland zwischen 2001 und 2021 an 29 Einsätzen und Missionen der NATO, der EU und der UNO teil (Bundeswehr 2021). Der längste und mit 59 toten Soldaten blutigste Einsatz war in Afghanistan. Das Engagement, das mit dem Ziel eines primär entwicklungspolitisch gestützten Peace- und Statebuilding begann, eskalierte mehr und mehr zur Aufstandsbekämpfung (Münch 2012).
In der dritten Phase nahm angesichts der insgesamt desaströsen Ergebnisse die Neigung zu Interventionen merklich ab. Das deutsche Engagement wandelte sich schrittweise hin zu einer Politik der pragmatischen Einhegung und Stabilisierung innerstaatlicher Konflikte. Im Vorgehen der EU war eine vergleichbare Entwicklung zu beobachten. Ob auf dem westlichen Balkan, in Afghanistan oder in der Sahel-Zone, die Bundesregierung schraubte ihre Reformansprüche nun deutlich herunter und konzentrierte sich hauptsächlich auf konkrete Stabilisierungsmaßnahmen, etwa die Ertüchtigung der Streitkräfte. Ein zentrales Ziel und Anliegen von deutscher und EU-Seite war die Kontrolle und Eindämmung der Migration in Richtung Europa. Wie die Entwicklung u.a. im westlichen Balkan (z.B. Serbien) und der Sahel-Zone (z.B. Mali, Burkina Faso und Niger) zeigt, kann die Stabilisierungspolitik auch zur Stärkung autoritärer Strukturen beitragen.
Die vierte Phase begann mit der „Zeitenwende“. Mit diesem Begriff beschrieb der damalige Bundeskanzler Olaf Scholz die dramatische Lage nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine und die daraus resultierenden Folgen für Deutschland und Europa (Scholz 2022). Bündnis- und Landesverteidigung erhielten nun absolute Priorität. Die Teilnahme an Friedenseinsätzen schrumpfte 2026 auf acht, davon drei NATO- und zwei EU-Operationen. Bei weitgehender Kontinuität setzt die schwarz-rote Koalition unter Bundeskanzler Friedrich Merz stärker auf einen pragmatischen und machtpolitischen Kurs im Umgang mit regionalen und internationalen Krisen, der weniger auf wertegeleitete Diplomatie als auf nationale und europäische Interessen setzt.
Drei Konflikte: Kosovo, Afghanistan, Ukraine
Beispielhaft für das Engagement Deutschlands sind die Konflikte in Kosovo, Afghanistan und Ukraine. Im Kosovo und in Afghanistan handelte es sich um einen Einsatz im Rahmen der NATO, bei der Ukraine beteiligt sich die Bundesregierung im multilateralen Rahmen der EU und der NATO sowie als nationaler Akteur.
Kosovo
Im Kosovokrieg nahm Deutschland das erste Mal seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs an einer militärischen Intervention teil. Es tat dies im Rahmen einer NATO-Operation, die erstmals „out of area“, also außerhalb der NATO-Grenzen, und ohne ein Mandat der UNO erfolgte, also – so die Position der Kritiker – ein völkerrechtswidriger Angriffskrieg war. Die Befürworter sprachen hingegen von einer notwendigen „humanitären Intervention“, die einen Völkermord an den nach Unabhängigkeit von der Bundesrepublik Jugoslawien strebenden Kosovaren verhindern sollte. Letztlich führte der Kosovokrieg 1998/99 zu 13.500 Toten und vielen Vertriebenen auf beiden Seiten.
2008 erklärte das Kosovo einseitig seine Unabhängigkeit, die mittlerweile von über 110 Staaten anerkannt wurde, darunter den USA und Deutschland, allerdings nicht von Russland, China und fünf EU-Staaten. Die Regierungsverwaltung ist seitdem nach und nach an die kosovarischen Institutionen übertragen worden. Gleichwohl bleibt das Land stark von externer Hilfe abhängig. Die Reform der Verwaltung und der Justiz geht nur schleppend voran, die Korruption ist endemisch, die Demokratie defizitär und die Diskriminierung von Minderheiten alltäglich. Die soziale, wirtschaftliche und politische Kluft in der albanischen Mehrheitsbevölkerung ist groß. Der Nationalitätenkonflikt innerhalb des Kosovo und der Statuskonflikt mit Serbien tragen dazu bei, dass noch heute, über 25 Jahre nach Kriegsende, ca. 4.600 Soldaten der UN-mandatierten Schutztruppe KFOR der NATO stationiert sind, darunter 320 deutsche.
Angesicht des Ukrainekriegs und geopolitischer Rivalitäten mit Russland hat sich der damalige Bundeskanzler Olaf Scholz für einen schnellen EU-Beitritt des Kosovo und der anderen Balkan-Staaten ausgesprochen (Tagesschau 2024). Zwei Jahre später bekräftigten Bundeskanzler Friedrich Merz und der französische Präsident Emmanuel Macron dieses Ansinnen (Frankfurter Rundschau 2026). Dafür müssen aber zunächst der serbisch-kosovarische Konflikt beigelegt und zögerliche EU-Staaten überzeugt werden. Das internationale Engagement im Kosovo ist ein Musterbeispiel für die Schwierigkeiten des liberalen Interventionismus. Nach fast drei Jahrzehnten ist noch nicht absehbar, ob und wann dieser neue Staat den Klientenstatus ablegen wird.
Afghanistan
Deutschland hat sich primär in Afghanistan engagiert, weil es sich nach 9/11 verpflichtet fühlte, mit der die deutsche Sicherheit garantierenden Bündnisvormacht USA solidarisch zu sein (Krause 2011). Im Rahmen der Mission sollte Afghanistan in die Lage versetzt werden, eine Demokratie aufzubauen, um zu gewährleisten, dass von dort keine terroristische Gefahr mehr für Deutschland und seine Partner ausgeht (Die Bundesregierung 2008: 5). Konkrete Ziele waren die Stärkung des Staates und die Durchsetzung von Bürgerrechten, die Verbesserung der Lebensbedingungen, die Schaffung von Alternativen zum Drogenanbau, der Aufbau von Infrastruktur, Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen, die Beseitigung der Kriegsfolgen und die Verbesserung der Sicherheit (Die Bundesregierung 2008: 45).
In Deutschland vergingen zwanzig Jahre, bis aufseiten der Bundesregierung erkannt wurde, dass die Politik des militärisch gestützten Peace- und Statebuilding gescheitert ist. Die Gründe dafür sind hauptsächlich in drei Punkten zu suchen: (1) dem Vorrang der militärischen Aspekte im Rahmen der Strategie der Aufstandsbekämpfung, (2) dem Unvermögen, nach offenkundigen Fehlentwicklungen eine grundlegende Strategie- und Politikänderung vorzunehmen sowie (3) dem mangelnden Mut politischer Entscheidungsträger, sich selbst und der Öffentlichkeit gegenüber das Scheitern der Mission einzugestehen.
Ukraine
Der Konflikt um die Ukraine hatte schon vor der russischen Vollinvasion Anfang 2022 eine starke geopolitische und historische Dimension. Es ging und geht um die Frage nach der nationalen Identität und Souveränität der Ukraine und ihrer politischen und kulturellen Zugehörigkeit zum demokratischen Europa oder zum russischen Imperium.
Die Bundesrepublik versuchte zunächst, den von Russland geschürten internationalisierten innerstaatlichen Konflikt innerhalb unterschiedlicher formeller (OSZE, NATO, EU) und informeller Formate (Normandie-Format, Trilaterale Kontaktgruppe) einzuhegen und zu bearbeiten. Doch die Bemühungen scheiterten an den zunehmenden Differenzen bei der Auslegung grundlegender Normen des Völkerrechts sowie an widerstreitenden Ordnungsvorstellungen und Machtansprüchen beider Seiten (Ehrhart 2015: 90). Das Scheitern einer gemeinsamen europäischen Sicherheitsordnung unter Einschluss Russlands zog den Streit um die Osterweiterung der NATO nach sich. Mit zunehmender Verhärtung der Positionen erhob Russland immer bestimmter Anspruch auf hegemonialen Einfluss und „strategische Tiefe“ in seiner direkten Nachbarschaft („nahes Ausland“) (vgl. z.B. Shifrinson 2023; Toal 2017).
Auch nach der Annexion der Krim und dem verdeckten militärischen Eingreifen durch Russland 2014 war die Bundesregierung noch weiterhin darum bemüht, den Gesprächsfaden zu Moskau nicht abreißen zu lassen, diplomatische Initiativen zur Konfliktlösung zu initiieren, den Konflikt nicht durch eigene Waffenlieferungen an die Ukraine weiter zu eskalieren und die Zusammenarbeit in einzelnen Bereichen, etwa Öl- und Erdgaslieferungen, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Umweltschutz, aufrechtzuerhalten. Strategisches Ziel war die politische Selbstbestimmung der Ukraine und ihre Einbindung in den Westen. Doch dieser Ansatz schlug fehl.
Der russische Angriff auf die gesamte Ukraine am 24. Februar 2022 markierte das Scheitern der Bemühungen um eine politische Lösung. Deutschland reagierte mit einer massiven Aufrüstung und Unterstützung der Ukraine. Dazu gehören die Beteiligung an der EU-geführten militärischen Ausbildungsmission EUNAM UA für ukrainische Streitkräfte und die Führung der Brigade Litauen der Bundeswehr, die in die seit 2017 bestehende Multinationale Battlegroup der NATO integriert wurde.
Fazit und Ausblick
Die Politik der Bundesregierung im Hinblick auf innerstaatliche und regionale Konflikte war rhetorisch und konzeptionell lange Zeit stark auf wertegeleitete Ziele, wie Frieden, Demokratie und Stabilisierung, ausgerichtet. In der politischen Praxis überwogen jedoch vor allem bündnis- und geostrategische Interessen. Das Scheitern der „Illusion Statebuilding“ (Bliesemann de Guevara/Kühn 2010) wurde zu lange ignoriert, die Solidarität mit den amerikanischen und europäischen Verbündeten als alternativlos erachtet. Es ging also mehr um die Wahrung deutscher Bündnis- und Sicherheitsinteressen als um eine nachhaltige Regelung und Überwindung der Konflikte und die Interessen der Menschen vor Ort.
Spätestens mit dem Ukrainekrieg hat sich der Schwerpunkt der Auseinandersetzung auf die geopolitische Ebene verschoben. Innerstaatliche Konflikte werden nicht mehr primär als regionales Stabilitätsrisiko und Chance für soziopolitischen Wandel in Richtung Rechtsstaatlichkeit und Demokratie angesehen, sondern als Kampffeld geopolitischer Rivalitäten um wirtschaftliche Vorteile, Bündnispartner und Einflusssphären. Deshalb ist das deutsche Engagement im Ukrainekonflikt völlig anders gelagert als im Kosovo und in Afghanistan. Zudem steht den westlichen Staaten mit Russland eine autoritäre Nuklearmacht gegenüber, die die Ukraine als geostrategischen Vorhof und Puffer betrachtet. Deutschland sieht sich dagegen als Teil einer europäischen Koalition, die die Ukraine langfristig in die EU integrieren möchte.
Natürlich bleiben fragile Staatlichkeit, soziale Ungleichheit und gesellschaftliche Spaltung Herausforderungen für Frieden und Stabilität in den südlichen und östlichen Nachbarregionen Europas. Doch wie können Deutschland und Europa in einem zunehmend fragmentierten internationalen Umfeld, in dem die USA eine nationalegoistische und transaktionale Politik verfolgen und die transatlantische Allianz zu zerfallen droht, neue Handlungsspielräume für eine konstruktive, multilateral eingebettete Politik der Krisenbewältigung und der Förderung nachhaltig friedlicher Verhältnisse erschließen?
Wissenschaftler des GIGA-Instituts in Hamburg haben vier Empfehlungen formuliert: (1) stärkere wirtschaftliche, wissenschaftliche und sicherheitspolitische Öffnung gegenüber Ländern des globalen Süden; (2) selbstbewusste Positionierung Europas als glaubwürdige und handlungsfähige Alternative zu den USA unter Trump; (3) Aktivierung und inklusivere Gestaltung multilateraler Politikformate und Institutionen unter besonderer Berücksichtigung kleiner und mittlerer Staaten sowie (4) Anerkennung multipolarer Strukturen und Förderung von Kooperation und Austausch mit dem Ziel konstruktiver Krisen- und Konfliktbewältigung (Gurol-Haller/Plagemann 2025).