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Zukunft Bildung

29.11.2018 | Von:
Marius R. Busemeyer

Europäisierung der deutschen Berufsbildungspolitik

Die Debatte über die Europäisierung der Berufsbildung ist eng mit der allgemeinen Berufsbildungsreform verknüpft. Dabei wird die EU-Politik als Reformimpuls oder als Bedrohung für das deutsche Ausbildungssystem gesehen.

Junge Menschen in finnische und spanische Flaggen gehülltJunge Menschen in finnische und spanische Flaggen gehüllt. Im Jahr 2002 beschloss der Rat der EU-Bildungsminister in Kopenhagen, die Zusammenarbeit im Bereich der beruflichen Bildung zu verstärken. (© picture-alliance, Pacific Press)

Die deutsche Bildungslandschaft ist in Bewegung geraten, und die europäische Politik spielt dabei eine wesentliche Rolle. Der Bologna-Prozess hat die deutsche Hochschulpolitik grundlegend transformiert und internationalisiert. Die Einführung von Bachelor- und Master-Studiengängen ist dabei nur die sichtbarste der angestoßenen Reformen.[1] Im Bereich der beruflichen Bildung stehen nun ähnliche Veränderungen an: Durch die Lissabon-Strategie und insbesondere die Beschlüsse des Rates der EU-Bildungsminister in Kopenhagen (2002) erfuhr die EU-Berufsbildungspolitik eine enorme Aufwertung, allerdings um den Preis der zunehmenden Unterordnung unter den Aspekt der Beschäftigungssicherung (employability).

Der Diskurs zur Europäisierung der Berufsbildungspolitik trifft in Deutschland auf eine intensiv geführte, allgemeine Reformdebatte, wie die beeindruckende Zahl von Gutachten und Studien der vergangenen Jahre[2] eindrucksvoll zeigt. Angesichts der Erosionserscheinungen des dualen Systems scheinen grundlegende Reformen in der Berufsbildung notwendig. Kritisiert werden die strukturelle Lehrstellenlücke, die sinkende Ausbildungsreife der Jugendlichen, die Trägheit und Inflexibilität des Prozesses der Neuordnung von Ausbildungsberufen oder die fehlende Durchlässigkeit zwischen beruflicher, allgemeiner und Hochschulbildung.

Der zunehmende Problem- und Reformdruck trifft jedoch auf ein politisches System, das kaum rasche und tief greifende Gesetzesänderungen erlaubt. Weil in der beruflichen Bildung die Länder für den berufsschulischen Teil und der Bund für den betrieblichen Teil der Ausbildung zuständig sind, sind eine Vielzahl von Akteuren mit heterogenen Interessen beteiligt: die Bundesländer, Arbeitgeber- und Branchenverbände, Gewerkschaften sowie verschiedene Bundesministerien. Reformprozesse vollziehen sich daher - wenn überhaupt - sehr langsam. Aus diesem Grund versuchen - so die zentrale These dieses Aufsatzes - reformorientierte Interessen, vor allem die Bundesregierung und Teile der Arbeitgeberschaft, die Europäisierungsdebatte strategisch zur Umsetzung ihrer Ziele auf nationaler Ebene zu nutzen, obwohl diese Ziele nur in einem mittelbaren Zusammenhang mit Europa stehen.[3] Gewerkschaften, aber auch das Handwerk und die Kammern geraten zunehmend in die Defensive, denn sie setzen sich für einen moderateren, vorsichtigeren Kurs der Modernisierung des Ausbildungssystems ein.

Im Folgenden möchte ich zunächst einen kurzen Rückblick auf die Entwicklung der EU-Bildungspolitik geben. Im Anschluss zeichne ich die in Deutschland geführte Debatte zur Europäisierung der Berufsbildung nach, um im letzten Abschnitt in einer kritischen Analyse auf die Ausgangsthese zurückzukommen.

Entwicklung der europäischen Bildungspolitik

In der Anfangsphase des europäischen Integrationsprojekts kam Fragen der beruflichen Bildung lediglich marginale Bedeutung zu. Zur Sicherstellung der Freizügigkeit der Arbeitskräfte sollte zunächst die Vergleichbarkeit von Berufsabschlüssen erreicht werden. Erst in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre erhielt die europäische Bildungspolitik Auftrieb. In diese Zeit fiel nicht nur die Gründung des bekannten ERASMUS-Programms. Die EU-Kommission betrieb, auch mit Hilfe der expansiven Auslegung des Europäischen Rechts durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH), die Expansion ihrer bildungspolitischen Kompetenzen durch eine Reihe von Gemeinschaftsprogrammen, in denen Bildung nicht mehr ausschließlich durch das Ziel der Sicherung der Arbeitnehmerfreizügigkeit legitimiert wurde, sondern u.a. auch im Rahmen der Strukturförderungsprogramme.

Dieser Aktionismus ging den Mitgliedstaaten zu weit,[4] so dass sie in den neuen Artikeln 126 und 127 des Maastricht-Vertrags die Souveränität der Mitgliedstaaten in der Bildungspolitik bekräftigten. Außerdem wurde ein explizites Verbot der Harmonisierung nationaler Bildungssysteme durch die EU in das Vertragswerk aufgenommen, das heute immer noch gilt. Die Aufnahme der Bildungspolitik in den Maastricht-Vertrag bedeutete allerdings auch, dass zum ersten Mal der EU formale Kompetenzen in diesem Bereich zuerkannt wurden.

Die Europäisierung der Bildungspolitik setzte sich im Bereich der Hochschulpolitik fort. Die Bologna-Erklärung zur Schaffung eines europäischen Hochschulraums wurde am 16. Juni 1999 von 29 Staaten (neben Mitgliedstaaten der EU auch von Beitrittskandidaten und Ländern des Europäischen Wirtschaftsraums/EWR) unterzeichnet. Sie empfahl die Einführung von zweizykligen Studiengängen (z.B. Bachelor und Master) sowie die Schaffung eines Kreditpunktesystems, mit dessen Hilfe im Ausland absolvierte Bildungsleistungen besser übertragbar gemacht werden sollten. Die Bologna-Erklärung war ursprünglich keine Initiative der EU, sondern wurde von den Regierungen Deutschlands, Frankreichs, Großbritanniens und Italiens angestoßen. Erst im Laufe der Zeit ist die EU-Kommission als Vertragspartei anerkannt worden und hat daraufhin eine koordinierende Funktion übernommen. Eine Motivation der Bundesregierung bei der Umsetzung der Bologna-Erklärung war es, nationale Reformwiderstände gegen die Einführung von zweizykligen Studiengängen durch die Internationalisierung des Systems zu umgehen.[5]

Die Tagung des Europäischen Rates in Lissabon im März 2000 und die dort beschlossene Lissabon-Strategie stellte eine Zäsur in der europäischen Bildungspolitik dar. Dies gilt vor allem für die berufliche Bildung, denn diese stand in engem Zusammenhang mit dem strategischen Ziel, Europa zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Auf dem Europäischen Rat von Barcelona im Jahr 2002 wurden die bildungspolitischen Prioritäten der Lissabon-Strategie bekräftigt und ein "Arbeitsprogramm zur Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa"[6] verabschiedet. Damit war die EU auch formal als bildungspolitischer Akteur etabliert, denn darin ging es nicht nur um das Ziel der "Öffnung der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung gegenüber der Welt", sondern auch um die "Erhöhung der Qualität und Wirksamkeit der Systeme" sowie den "leichteren Zugang zu allgemeiner und beruflicher Bildung für alle".

Da die Europäisierung der Hochschulpolitik schon begonnen hatte, geriet die Berufsbildungspolitik in den Fokus der EU-Politiker. In Ergänzung der Aktivitäten des Europäischen Rates beschloss der Rat der Bildungsminister 2002 in Kopenhagen, die Zusammenarbeit im Bereich der beruflichen Bildung zu verstärken. Für die Ausgestaltung der europäischen Dimension der Berufsbildungspolitik war die Kopenhagen-Erklärung von größerer Bedeutung als die zuvor vage formulierten strategischen Ziele des Europäischen Rates. In Form des so genannten Maastricht Communiqués wurden im Anschluss die Entwicklung eines Europäischen Qualifikationsrahmens (EQR bzw. European Qualifications Framework/EQF) sowie eines Europäischen Leistungspunktesystems für die berufliche Bildung (European Credit System for Vocational Education and Training/ECVET) beschlossen.[7] Dies wurde zwei Jahre später auf der Tagung des Rates in Helsinki bekräftigt.

Zusammen mit dem 2004 verabschiedeten Europass sind EQR und ECVET die wichtigsten Instrumente der europäischen Berufsbildungspolitik. Parallelen zur Hochschulpolitik - vor allem beim Instrument der Kredittransferpunkte für Bildungsleistungen - sind offensichtlich. Der EQR ist ein Referenzrahmen und eine Übersetzungshilfe zur Einordnung nationaler Qualifikationen. Um der Heterogenität der europäischen Bildungssysteme gerecht zu werden, orientiert sich der EQR nicht an formalen Abschlüssen, sondern an den tatsächlichen Lernergebnissen (learning outcomes). Die Lernergebnisse werden in Form von "Kenntnissen", "Fertigkeiten" und "Kompetenzen" dokumentiert und acht Referenzniveaus zugeordnet. Nationale Qualifikationsrahmen können von diesem Schema abweichen (und z.B. weniger oder mehr als acht Niveaus aufweisen), solange die Verknüpfung mit den EQR-Niveaus geleistet wird.

Das ECVET geht einen Schritt weiter als der EQR; hier geht es nicht nur um die Verbesserung der Transparenz, sondern um den tatsächlichen Transfer von Bildungsleistungen. Zu diesem Zweck sollen im Rahmen nationaler Qualifikationen Lerneinheiten (units) definiert werden, die mit Kreditpunkten (credits) bewertet werden, so dass in Analogie zum im Hochschulbereich eingesetzten European Credit Transfer System (ECTS) Ausbildungsteilnehmer die im Ausland absolvierten Abschnitte voll angerechnet bekommen.

Rechtlich gesehen sind EQR und ECVET gemeinsame Empfehlungen des Rates und des Parlaments. Im Fall des EQR wurde zwischen Juli und Dezember 2005 ein europaweites Konsultationsverfahren durchgeführt. Im April 2008 nahmen der Europäische Rat und das Europäische Parlament (EP) den überarbeiteten Kommissionsvorschlag an. Das Beschlussverfahren zu ECVET läuft parallel, aber mit zeitlicher Verzögerung. Nach dem ersten Vorschlag der Kommission aus dem Jahr 2005 fand in den Jahren 2006 und 2007 auch hier ein Konsultationsverfahren statt. Die Kommission legte zwei Wochen vor dem EQR-Beschluss im April 2008 einen überarbeiteten Vorschlag vor, der zurzeit im Rat und im EP verhandelt wird.

Fußnoten

1.
Vgl. Johanna Witte, Die deutsche Umsetzung des Bologna-Prozesses, in: APuZ, (2006) 48, S. 21 - 27.
2.
Vgl. z.B. Martin Baethge/Heike Solga/Markus Wieck, Berufsbildung im Umbruch: Signale eines überfälligen Aufbruchs, Berlin 2007; Dieter Euler/Eckart Severing, Flexible Ausbildungswege in der Berufsbildung, Nürnberg-St. Gallen-Bonn 2006; Ingrid Drexel, Das Duale System und Europa: Ein Gutachten im Auftrag von ver.di und IG Metall, Berlin 2005; Wissenschaftlicher Beraterkreis, Bildung ist keine Ware: Wie wir morgen arbeiten, leben und lernen wollen: Eine Streitschrift zur beruflichen Bildung, Berlin-Frankfurt/M. 2006.
3.
Vgl. auch Kerstin Martens/Klaus Dieter Wolf, Paradoxien der Neuen Staatsräson: Die Internationalisierung der Bildungspolitik in der EU und der OECD, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 13 (2006), S. 145 - 176; Christine Trampusch, Jenseits von Anpassungsdruck und Lernen: die Europäisierung der deutschen Berufsbildung, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 6 (2008) 4, S. 577 - 605.
4.
Vgl. Jo Shaw, From the Margins to the Centre: Education and Training Law and Policy, in: Paul Craig/Gráinne De Búrca (eds.), The evolution of EU law, Oxford-New York 1999, S. 555 - 595, insbes.S. 572.
5.
Vgl. K. Martens/K. D. Wolf (Anm. 3); J. Witte (Anm. 1).
6.
Europäische Kommission, Generaldirektion Bildung und Kultur, Allgemeine und berufliche Bildung in Europa. Unterschiedliche Systeme, gemeinsame Ziele für 2010, Luxemburg 2002.
7.
Vgl. Barbara Fabian, Aktuelle Entwicklungen in der Europäischen Berufsbildungspolitik: Von der Kopenhagener zur Maastricht-Erklärung, in: Wirtschaft und Berufserziehung, (2005) 2, S. 8 - 11, insbes.S. 10.

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