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Parteien und Verbote: Sieben Fragen und Antworten

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Parteien und Verbote: Sieben Fragen und Antworten

Toralf Staud

/ 9 Minuten zu lesen

Offener Meinungswettstreit ist eine Grundlage der Demokratie. Dennoch können in Deutschland Parteien verboten werden. Wie genau funktioniert das? Hier sind die Antworten auf die wichtigsten Fragen zum Thema Parteiverbot.

Die Weihnachtsausgabe des Nachrichtenmagazins Der Spiegel aus dem Jahr 1968 hatte ein markantes Titelbild. Ein durchgestrichenes NPD-Parteilogo war darauf zu sehen, darunter in großen Lettern nur ein einziges Wort: "Verbot?". Seit mehr als vier Jahrzehnten beschäftigt die NPD-Verbotsdebatte die deutsche Politik, fast so lange also, wie es die 1964 gegründete Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD) gibt. 2001 schließlich wurde der erste Verbotsantrag eingereicht, das Verfassungsgericht stellte das Verfahren jedoch zwei Jahre später weit vor einer Entscheidung ein, ein Verbot wurde also nicht ausgesprochen. Damit blieb es bei den bisher zwei Parteiverboten in der Geschichte der Bundesrepublik: 1952 wurde die Sozialistische Reichspartei (SRP) und 1956 die Kommunistische Partei Deutschlands (KPD) verboten.

Wieso diese Verfahren erfolgreich waren, während jenes gegen die NPD scheiterte, wie genau so ein Parteiverbot eigentlich funktioniert und wer es durchsetzen muss – diese Fragen werden hier beantwortet.

1. Weshalb gibt es überhaupt Parteien?

Eine parlamentarische Demokratie ist ohne Parteien kaum denkbar. Den Parteien kommt die Aufgabe zu, die Vielzahl unterschiedlicher Interessen in einer modernen Gesellschaft zu bündeln, bevor in der Politik Entscheidungen oder Kompromisse gefunden werden können. Im Grundgesetz ist den Parteien ein eigener Artikel gewidmet, Artikel 21: "Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit", heißt es dort im ersten Satz. Wie genau das geschehen soll, beschreibt Paragraph 1 des Parteiengesetzes: Parteien sollen "die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden". Zu den Handlungsfeldern der Parteien gehört weiterhin, Bewerber für Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden aufzustellen, die politische Entwicklung in Parlament und Regierung mitzusteuern, politische Ziele zu erarbeiten und in den Prozess der staatlichen Willensbildung einzuführen sowie eine Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen zu fördern.

In der Bundesrepublik gibt es derzeit rund 110 Parteien – von A wie "Alternative für Deutschland" über H wie "Humanwirtschaftspartei" und P wie "Partei Bibeltreuer Christen" bis X wie "XXL Partei für mehr Wohlstand und Demokratie". Elf dieser Parteien sind mit Abgeordneten in einem Bundes- oder Landesparlament vertreten, die größten Parteien (sowohl, was die Mitgliederzahl als auch, was die Anzahl errungener Parlamentsmandate in Bund und Ländern angeht) sind CDU und SPD. Vor allem auf kommunaler Ebene gibt es daneben noch zahlreiche freie Wählergemeinschaften.

2. Wer lässt Parteien zu?

Niemand. Es gibt kein staatliches Zulassungsverfahren, "ihre Gründung ist frei", heißt es kurz und bündig in Artikel 21. Alles andere würde den Behörden theoretisch die Möglichkeit geben, unbequeme Parteien von vornherein zu verhindern. Die Existenz einer Partei in Deutschland sagt deshalb überhaupt nichts darüber aus, ob ihr Programm problematisch ist oder nicht. Jedenfalls darf jede Bürgerin und jeder Bürger der Bundesrepublik gemeinsam mit Gleichgesinnten eine Partei gründen. Diese kann sich Wahlen stellen, Parlamentssitze gewinnen und sich irgendwann an der Regierung beteiligen - so wie die Partei Bündnis 90/Die Grünen, die aus den bundesdeutschen gesellschaftlichen Protestbewegungen der 1970er Jahre und der DDR-Bürgerbewegung von 1989 entstand und von 1998 bis 2005 als Koalitionspartner der SPD an der Bundesregierung beteiligt war.

Auch ohne Zulassungsverfahren legt der Artikel 21 doch einige Grundregeln für Parteien fest – die beziehen sich aber nur auf formale Fragen, nicht auf die Ziele oder das Programm. Der "innere Aufbau" einer Partei – zum Beispiel das Verfahren zur Wahl von Vorständen oder von Parlamentskandidaten – muss demnach "demokratischen Grundsätzen entsprechen". Außerdem müssen Parteien über „die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben“.

Vor Wahlen gibt es eine Art Überprüfung: Auf Bundesebene stellt der Bundeswahlausschuss fest, ob eine Partei sich an alle formalen Vorschriften gehalten hat. Ist dem so, wird sie zur Wahl zugelassen. Doch auch bei dieser Prüfung spielen die Ziele oder das Programm keine Rolle.

3. Wer verbietet Parteien?

Weil Parteien so bedeutsam sind für die parlamentarische Demokratie, kann nur das höchste deutsche Gericht ein Verbot verfügen: das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Dass es diese Möglichkeit überhaupt gibt, ist durchaus umstritten. In Staaten mit langer demokratischer Tradition, etwa Großbritannien oder den USA, sind Parteiverbote völlig unbekannt, sie würden als schwerer Eingriff in die Meinungsfreiheit gelten. Um aber zu verhindern, dass noch einmal eine Partei mit verfassungsfeindlichen Zielen auf legale Weise an die Macht kommt - so wie die NSDAP 1933 -, haben die Autoren des Grundgesetzes bewusst die Möglichkeit eines Parteiverbots vorgesehen, um die Demokratie "wehrhaft" beziehungsweise "streitbar" zu machen. Nach diesem Konzept darf der Staat gegen Demokratiefeinde vorgehen und beispielsweise (in eng begrenztem Rahmen) Bürgern Grundrechte entziehen oder eben Parteien verbieten.

In der Geschichte der Bundesrepublik gab es erst zwei Parteiverbote:

  • 1952 gegen die Sozialistische Reichspartei (SRP), die das Bundesverfassungsgericht als NSDAP-Nachfolgerin eingestuft hat. Die Verfassungwidrigkeit der SRP äußere sich unter anderem in ihrer Missachtung wesentlicher Grundrechte und in ihrer Ausrichtung gegen das Mehrparteienprinzip.

  • 1956 gegen die Kommunistische Partei Deutschlands (KPD). Als marxistisch-leninistische Kampfpartei wolle die KPD die "Diktatur des Proletariats" errichten und auf dem Weg dorthin die freiheitliche demokratische Grundordnung unterminieren, so das Bundesverfassungsgericht in der Urteilsbegründung.

1995 wurden die Freiheitliche Arbeiterpartei (FAP) und die Nationale Liste (NL) verboten. Weil diese Neonazi-Organisationen aber die formalen Anforderungen an Parteien nicht erfüllten, wurden sie nach dem einfacheren Vereinsrecht verboten.

4. Wie genau funktioniert ein Verbot?

Die Hürden für ein Parteienverbot sind bewusst hoch: Einen Verbotsantrag beim Bundesverfassungsgericht dürfen Bundestag, Bundesrat oder Bundesregierung stellen (bei Parteien, die nur in einem Bundesland aktiv sind, auch die dortige Landesregierung). Auf der Grundlage von Satzung und Programmen, von Parteizeitungen und sonstigem Werbematerial, von Äußerungen der Parteifunktionäre oder Taten von Parteianhängern beurteilt das Gericht, ob eine Partei verfassungswidrig ist (dazu siehe Frage 5). Die umstrittene Partei hat natürlich das Recht, sich in Karlsruhe zu verteidigen. Ein Verbot kann nur mit Zweidrittel-Mehrheit ausgesprochen werden, das heißt, mindestens sechs der acht Richter im zuständigen Senat des Verfassungsgerichtes müssen zustimmen.

Ist eine Partei verboten, werden die Geschäftsstellen der Parteien geschlossen, das Vermögen wird beschlagnahmt, eventuelle Abgeordnete der Partei verlieren ihre Parlamentsmandate und damit auch ihre Diäten. Das Gründen von Ersatzorganisationen ist ebenfalls verboten.

Würde die NPD verboten, könnte sie sich an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg wenden. Dieser hat in seinen bisherigen Urteilen (etwa zum Verbot der islamistischen Wohlfahrtspartei in der Türkei 2003) teils strengere Kriterien angelegt als das Bundesverfassungsgericht in seinen Verbotsurteilen aus den 1950er Jahren. So prüfen die Straßburger Richter (anders als jene in Karlsruhe), ob von der verbotenen Partei tatsächlich eine konkrete Umsturzgefahr gedroht hat.

5. Wann ist eine Partei verfassungswidrig?

"Verfassungsfeindlich" ist nicht dasselbe wie "verfassungswidrig". Als verfassungsfeindlich bezeichnet man Personen oder Organisationen, deren Ziele oder Ideen sich gegen grundlegende Verfassungswerte richten. Eine Partei mit einem rassistischen Programm zum Beispiel verstößt gegen Artikel 3 des Grundgesetzes, dass niemand wegen seiner Abstammung benachteiligt oder bevorzugt werden darf. In seinem Verbotsurteil gegen die SRP hat das Bundesverfassungsgericht 1952 die Mindestprinzipien der "freiheitlich-demokratischen Grundordnung" der Bundesrepublik definiert. Diese sind: "die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition". Wer diese Prinzipien ablehnt oder dagegen agitiert, gilt als verfassungsfeindlich.

Verfassungswidrig und damit sozusagen verbotsfähig ist aber erst, wer mit Gewalt gegen diese Grundordnung vorgeht oder Gewalt als Mittel propagiert. Im Karlsruher Urteil zum KPD-Verbot von 1956 heißt es daher: "Es muss vielmehr eine aktiv kämpferische, aggressive Haltung gegenüber der bestehenden Ordnung hinzukommen. ... Sie muss planvoll das Funktionieren dieser Ordnung beeinträchtigen, im weiteren Verlauf diese Ordnung selbst beseitigen wollen."

6. Warum ist die NPD nicht längst verboten?

Es besteht kein Zweifel, dass die NPD verfassungsfeindlich ist – aber das reicht eben nicht für ein Verbot (siehe Frage 5). Ihr muss, so sagen es zumindest die bisherigen Urteile des Bundesverfassungsgerichtes, zudem eine aggressiv-kämpferische Haltung nachgewiesen werden. Dies aber ist schwierig, weil die NPD-Spitze sich offiziell stets von Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung distanziert.

Nach einer Welle rechtsextremistischer Gewalttaten startete die Politik im Jahr 2001 einen ersten Verbotsversuch. Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung reichten drei aufeinander abgestimmte Klageschriften in Karlsruhe ein. Seit sich die NPD Mitte der 1990er Jahre für militante Kader anderer, zuvor verbotener Neonazi-Gruppen öffnete, so die Argumentation, sei die aggressiv-kämpferische Haltung der Partei offensichtlich. Dem Gericht wurden umfangreiche Materialsammlungen vorgelegt, in denen die Ideologie der Partei sowie zahlreiche Gewalttaten von Parteimitgliedern und -anhängern geschildert wurden.

Aber noch bevor die eigentliche Verhandlung begann, kam es Anfang 2002 zum Eklat. In den Klageschriften waren auch Aussagen von ehemaligen Vertrauensleuten, sogenannten V-Leuten zitiert worden. V-Leute sind keine verdeckten Ermittler, die von den Behörden eingeschleust werden, sondern Mitglieder der jeweiligen Organisation, die sich von Polizei oder Verfassungsschutz haben anwerben lassen, um gegen Bezahlung Informationen über ihre Organisationen zu liefern. Zwar versicherten die Sicherheitsbehörden mehrfach, sie hätten über die V-Leute weder Einfluss auf die Partei genommen noch die Verteidigungsstrategie im Verbotsverfahren ausgeforscht. Doch das Gericht setzte den Prozess gegen die NPD aus.

Nach langen Beratungen erklärten drei Richter schließlich, sie sähen in der Verstrickung von V-Leuten ein "nicht behebbares Verfahrenshindernis". Sie waren zwar in der Minderheit, aber für die Fortsetzung der Verhandlung hätte eine Zwei-Drittel-Mehrheit (also sechs der acht Richter) stimmen müssen. Deshalb wurde das Verbotsverfahren gegen die NPD im März 2003 aus formalen Gründen abgebrochen – noch bevor es überhaupt zu inhaltlichen Beratungen über eine mögliche Verfassungswidrigkeit der NPD kommen konnte.

7. Was würde ein Verbot nutzen?

Befürworter eines NPD-Verbots wollen erreichen, dass die Strukturen der Partei zerstört und ihr die ökonomischen Grundlagen (vor allem aus der staatlichen Parteienfinanzierung) entzogen werden. Ein Verbot könnte also die extreme Rechte, die sich in der NPD sammelt, durchaus behindern – aber wohl nicht auf Dauer. Das zumindest legen die Erfahrungen der letzten zwei Jahrzehnte nahe. Denn seit der deutschen Einheit 1990 sind in der Bundesrepublik rund 40 neonazistische Vereine verboten worden. Deren Mitläufer zogen sich nach den Verboten häufig zurück. Nicht aber ihre Führungskader: Die machten in der Regel weiter – in anderen Strukturen.

Die Erfahrung zeigte ebenfalls, dass staatliche Repression auch ein Innovationsschub für die extreme Rechte sein kann: Nach den eben erwähnten Verboten von Neonazi-Gruppen Anfang bis Mitte der 1990er Jahre etablierten sich Neonazi-Kameradschaften, die nur noch lose organisiert und deshalb für den Staat erheblich schwerer zu fassen sind als ihre Vorgänger. Besonders radikale Kader der verbotenen Organisationen wandten sich nach den Verboten in großer Zahl der NPD zu und setzten ihre Arbeit innerhalb der Partei fort. Ohne diese Entwicklung wäre der Aufstieg der NPD und ihr Einzug in zwei Landtage in Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern undenkbar gewesen.

Zwei weitere Beispiele: Dass ab Mitte der 1990er Jahre offen zur Schau gestellte NS-Symbolik schärfer verfolgt und bei rechtsextremistischen Aufmärschen immer häufiger das Tragen beispielsweise von Springerstiefeln verboten wurde, war einer der Gründe dafür, dass sich die extreme Rechte ästhetisch modernisierte und die Autonomen Nationalisten (AN) entstanden. Als die AN-Gruppe Nationaler Widerstand Dortmund verboten wurde, schlossen sich deren Führungskader kurzerhand der neugegründeten Partei Die Rechte an.

Jedenfalls könne durch Verbote "kaum der rechtsextreme Organisationskern ausgetrocknet werden, im Gegenteil", meint der Politikwissenschaftler Hans-Gerd Jaschkei. "Die rechte Szene berücksichtigt die Verbotsgefahr und entwickelt immer differenziertere Instrumente, um Verbote zu verhindern oder zu umgehen." Auch in der NPD, das geben einige Führungskader unumwunden zu, werden bereits Vorkehrungen getroffen – im vorpommerschen Anklam zum Beispiel sind wichtige Immobilien nicht Partei-, sondern Privateigentum. Das nämlich kann bei einem Verbot nicht beschlagnahmt werden.

Verbote rechtsextremistischer Organisationen seit 1990

In der Geschichte der Bundesrepublik wurde bisher erst eine rechtsextreme Partei verboten: die Sozialistische Reichspartei (SRP) 1952. Daneben wurden in den 1950ern mehr als 30 Neonazi-Organisationen nach dem Vereinsrecht verboten, bis 1966 etwa zehn weitere, danach 15 Jahre lang keine einzige mehr. Nachdem sich im Laufe der 1970er Jahre am rechten Rand feste terroristische und andere militante Gruppen bildeten, setzte eine neue Welle staatlicher Maßnahmen ein: Beginnend 1980 mit der Wehrsportgruppe Hoffmann, wurden in den 1980er Jahren insgesamt sieben Organisationen verboten.

Als nach der Vereinigung Deutschlands die rassistische Gewalt vor allem in Ostdeutschland deutlich zunahm, gab es eine Vielzahl von Verboten. Insgesamt wurden seit 1990 vom Bund und von zehn Bundesländern rund 40 rechtsextremistische Vereinigungen verboten, allein in Brandenburg waren es sieben.

1992

  • Nationalistische Front (NF) – durch das Bundesinnenministerium

  • Deutsche Alternative (DA) – durch das Bundesinnenministerium

  • Deutscher Kameradschaftsbund Wilhelmshaven – durch das niedersächsische Innenministerium

  • Nationale Offensive (NO) – durch das Bundesinnenministerium

1993

  • Nationaler Block (NB) – durch das bayerische Innenministerium

  • Heimattreue Vereinigung Deutschlands (HVD) – durch das baden-württembergische Innenministerium

  • Freundeskreis Freiheit für Deutschland (FFD) – durch das nordrhein-westfälische Innenministerium

1994

  • Wiking-Jugend (WJ) – durch das Bundesinnenministerium

1995

  • Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei (FAP) – durch das Bundesinnenministerium (nachdem das Bundesverfassungsgericht festgestellt hatte, dass es sich bei der FAP nicht um eine Partei handelt)

  • Nationale Liste (NL) – durch den Hamburger Innensenator (nachdem das Bundesverfassungsgericht festgestellt hatte, dass es sich bei der NL nicht um eine Partei handelt)

  • Direkte Aktion Mitteldeutschland – durch das Brandenburger Innenministerium

1996

  • Skinheads Allgäu – durch das bayerische Innenministerium

1997

  • Kameradschaft Oberhavel – durch das Brandenburger Innenministerium

1998

  • Heide-Heim e. V. (Hamburg) mit Heideheim e. V. (Buchholz) – durch das niedersächsische Innenministerium

2000

  • Hamburger Sturm – durch den Hamburger Innensenator

  • Blood & Honour (B&H) Division Deutschland und White Youth (WY) – durch das Bundesinnenministerium

2001

  • Skinheads Sächsische Schweiz (SSS) einschließlich deren Nachfolgeorganisation Nationaler

  • Widerstand Pirna – durch das sächsische Innenministerium

2003

  • Bündnis Nationaler Sozialisten für Lübeck (BNS) – durch das schleswig-holsteinische Innenministerium

  • Fränkische Aktionsfront (FAF) – durch das bayerische Innenministerium

2005

  • Kameradschaft Tor (KS Tor) einschließlich der „Mädelgruppe“ der KS Tor – durch den Berliner Innensenator

  • Berliner Alternative Süd-Ost (BASO) – durch den Berliner Innensenator

  • Kameradschaft Hauptvolk einschließlich der Untergliederung Sturm 27 – durch das Brandenburger Innenministerium

  • ANSDAPO – durch das Brandenburger Innenministerium

2006

  • Schutzbund Deutschland – durch das Brandenburger Innenministerium

2007

  • Kameradschaft Sturm 34 – durch das sächsische Innenministerium

2008

  • Blue White Street Elite – durch das sachsen-anhaltische Innenministerium

  • Collegium Humanum (CH) und Bauernhilfe – durch das Bundesinnenministerium

  • Verein zur Rehabilitierung der wegen Bestreitens des Holocausts Verfolgten (VRBHV) – durch das Bundesinnenministerium

2009

  • Heimattreue Deutsche Jugend (HDJ) – durch das Bundesinnenministerium

  • Kameradschaft Mecklenburgische Aktionsfront (MAF) – durch das mecklenburg-vorpommersche Innenministerium

  • Frontbann 24 – durch den Berliner Innensenator

2011

  • Freie Kräfte Teltow Fläming – durch das Brandenburger Innenministerium

  • Hilfsorganisation für nationale politische Gefangene und deren Angehörige (HNG) – durch das Bundesinnenministerium

2012

  • Kameradschaft Walter Spangenberg – durch das nordrhein-westfälische Innenministerium

  • Widerstand in Südbrandenburg – durch das Brandenburger Innenministerium

  • Nationaler Widerstand (NW) Dortmund – durch das nordrhein-westfälische Innenministerium

  • Kameradschaft Hamm – durch das nordrhein-westfälische Innenministerium

  • Kameradschaft Aachener Land – durch das nordrhein-westfälische Innenministerium

  • Besseres Hannover – durch den niedersächsischen Innenminister

Toralf Staud war von 1998 bis 2005 Politikredakteur der ZEIT, heute schreibt er als freier Autor unter anderem über Rechtsextremismus. Zwei seiner Bücher erschienen auch bei der Bundeszentrale für politische Bildung. Er war 2010 und 2013 an den Recherchen von ZEIT und Tagesspiegel zu Todesopfern rechter Gewalt beteiligt. Zuletzt veröffentlichte er bei Kiepenheuer&Witsch: Neue Nazis. Jenseits der NPD – Populisten, Autonome Nationalisten und der Terror von rechts.