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Berlinförderung und Sozialer Wohnungsbau in der „Inselstadt“

Deutschland Archiv Neu im DA Schwerpunkte Zeitenwende? Der Ukrainekrieg und die Folgen. 42 Analysen & Essays. Was riskieren wir? Ein Sommer der Unentschlossenheit Sieben Monate Krieg Die Waffen nieder? Ungleiche Fluchten? Schwerter allein sind zu wenig „Russland wird sich nach Putin ändern“ Die be(un)ruhigende Alltäglichkeit des Totalitären Vergessene Bomben aus Deutschland Putins Mimikry Schon einmal Vernichtungskrieg Verhandeln, aber wie? Das sterbende russländische Imperium und sein deutscher Helfer Was lief schief seit dem Ende des Kalten Krieges? „Sie haben die Zukunft zerbrochen“ Vertreibung ist auch eine Waffe "Wie ich Putin traf und er mich das Fürchten lehrte" "Wir bewundern sie und sie verschwinden" Mehr Willkommensklassen! Hoffen auf einen russischen „Nürnberger Prozess“ Russische Kriegskontinuitäten Wurzeln einer unabhängigen Ukraine Der erschütterte Fortschritts-Optimismus "Leider haben wir uns alle geirrt" Die Hoffnung auf eine gesamteuropäische Friedens- und Sicherheitsarchitektur nicht aufgeben „Ihr Völker der Welt“ Das erste Opfer im Krieg ist die Wahrheit China und die „Taiwanfrage“ Transformation und Deutsche Einheit Die sozialpsychologische Seite der Zukunft Zwölf Thesen zu Wirtschaftsumbau und Treuhandanstalt Die andere Geschichte der Umbruchjahre – alternative Ideen und Projekte 30 Jahre nach Rostock-Lichtenhagen Wiedervereinigt auf dem Rücken von Migranten und Migrantinnen? Film ohne Auftrag - Perspektiven, die ausgegrenzt und unterschlagen wurden Geheimdienste, „Zürcher Modell“ und „Länderspiel“ 50 Jahre Grundlagenvertrag Drei Kanzler und die DDR Populismus in Ost und West Akzeptanz der repräsentativen Demokratie in Ostdeutschland Zusammen in Feindseligkeit? Neuauflage "(Ost)Deutschlands Weg" Ostdeutsche Frakturen Geschichtspolitik von oben? Anpassungsprozess der ostdeutschen Landwirtschaft Daniela Dahn: TAMTAM und TABU Wege, die wir gingen „Der Ort, aus dem ich komme, heißt Dunkeldeutschland” Unternehmerischer Habitus von Ostdeutschen Teuer erkauftes Alltagswissen Trotz allem im Zeitplan Revolution ohne souveränen historischen Träger Mehr Frauenrechte und Parität Lange Geschichte der „Wende“ Eine Generation nach der ersten freien Volkskammerwahl Unter ostdeutschen Dächern Die de Maizières: Arbeit für die Einheit Schulzeit während der „Wende” Deutschland – Namibia Im Gespräch: Bahr und Ensikat Gorbatschows Friedliche Revolution "Der Schlüssel lag bei uns" "Vereinigungsbedingte Inventur" "Es gab kein Drehbuch" "Mensch sein, Mensch bleiben" Antrag auf Staatsferne Alt im Westen - Neu im Osten Die Deutsche Zweiheit „Ein echtes Arbeitsparlament“ Corona zeigt gesellschaftliche Schwächen Widersprüchliche Vereinigungsbilanz Schule der Demokratie Warten auf das Abschlusszeugnis Brief an meine Enkel Putins Dienstausweis im Stasi-Archiv Preis der Einheit Glücksstunde mit Makeln Emotional aufgeladenes Parlament Geht alle Macht vom Volke aus? Deutschland einig Vaterland 2:2 gegen den Bundestag "Nicht förderungswürdig" Demokratie offen halten Standpunkte bewahren - trotz Brüchen Die ostdeutsche Erfahrung Kaum Posten für den Osten Braune Wurzeln Wer beherrscht den Osten „Nicht mehr mitspielen zu dürfen, ist hart.“ Ein Ost-West-Dialog in Briefen Stadtumbau Ost Ostdeutschland bei der Regierungsbildung 2017 Die neue Zweiklassengesellschaft DDR-Eishockey im Wiedervereinigungsprozess Die SPD (West) und die deutsche Einheit Die Runden Tische 1989/90 in der DDR Die Wandlung der VdgB zum Bauernverband 1990 Transatlantische Medienperspektiven auf die Treuhandanstalt Transformation ostdeutscher Genossenschaftsbanken Demografische Entwicklung in Deutschland seit 1990 Parteien und Parteienwettbewerb in West- und Ostdeutschland Hertha BSC und der 1. FC Union vor und nach 1990 25 Jahre nach der Wiedervereinigung Ostdeutsches Industriedesign im Transformationsprozess Wende und Vereinigung im deutschen Radsport Wende und Vereinigung im deutschen Radsport (II) Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder Europäische Union als Voraussetzung für deutschen Gesamtstaat Welche Zukunft braucht Deutschlands Zukunftszentrum? Ein Plädoyer. 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Oktober 1989 als Schlüsseltag der Friedlichen Revolution Die Geschichte von "Kennzeichen D" Nachruf auf Reinhard Schult Leningrad: "Niemand ist vergessen" Verfolgung von Sinti und Roma Zuchthausaufarbeitung in der DDR - Cottbus Sowjetische Sonderhaftanstalten Tage der Ohnmacht "Emotionale Schockerlebnisse" Ein Neonazi aus der DDR Akten als Problem? Eine Behörde tritt ab Ostberlin und Chinas "Großer Sprung nach vorn" Matthias Domaschk - das abrupte Ende eines ungelebten Lebens Ein Wettbewerb für SchülerInnenzeitungen Totenschädel in Gotha Bürgerkomitees: Vom Aktionsbündnis zum Aufarbeitungsverein Westliche Leiharbeiter in der DDR Hohenzollern und Demokratie nach 1918 (I) Hohenzollern und Demokratie nach 1918 (II) Auf dem Weg zu einem freien Belarus? 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Mai 1945 Jehovas Zeugen und die DDR-Erinnerungspolitik Generation 1989 und deutsch-deutsche Vergangenheit Reformationsjubiläen während deutscher Teilung 25 Jahre Stasi-Unterlagen-Gesetz Kirchliche Vergangenheitspolitik in der Nachkriegszeit Zwischenbilanz Aufarbeitung der DDR-Heimerziehung Der Umgang mit politischen Denkmälern der DDR Richard von Weizsäckers Rede zum Kriegsende 1985 Die Sowjetunion nach Holocaust und Krieg Nationale Mahn- und Gedenkstätten der DDR Behörde des Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen Die Entmilitarisierung des Kriegstotengedenkens in der SBZ Heldenkult, Opfermythos und Aussöhnung Durchhalteparolen und Falschinformationen aus Peking Buchenwald und seine fragwürdige Nachgeschichte Grenzsicherung nach dem Mauerbau Einmal Beethoven-Haus und zurück Das Bild Walther Rathenaus in der DDR und der Bundesrepublik Alles nach Plan? Drei Gedanken über Werner Schulz 1989/90 - Friedliche Revolution und Deutsche Einheit Der Weg zum 9. November 1989 „Die Stunde ist gekommen aufzustehen vom Schlaf“ Mythos Montagsdemonstration Ossi? Wessi? Geht's noch? Es gibt keine wirkliche Ostdebatte Die. Wir. Ossi. Wessi? Wie man zum Ossi wird - Nachwendekinder zwischen Klischee und Stillschweigen 2 plus 4: "Ihr könnt mitmachen, aber nichts ändern“ Blick zurück nach vorn Wem gehört die Revolution? Die erste und letzte freie DDR-Volkskammerwahl Mythos 1989 Joseph Beuys über die DDR Der 9. Oktober 1989 in Leipzig Egon Krenz über den 9. November Die deutsche Regierung beschleunigt zu stark Projekte für ein Freiheits- und Einheitsdenkmal in Berlin und Leipzig Deutsch-deutsche Begegnungen. Die Städtepartnerschaften am Tag der Deutschen Einheit Mit Abstand betrachtet - Erinnerungen, Fragen, Thesen. Die frohe Botschaft des Widerstands Mauerfall mit Migrationshintergrund "Wer kann das, alltäglich ein Held sein?" "Es geht um Selbstbefreiung und Selbstdemokratisierung" Kann man den Deutschen vertrauen? 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Antisemitismus in der DDR Teil I Antisemitismus in der DDR Teil II Als ob wir nichts zu lernen hätten von den linken Juden der DDR ... Ostdeutscher Antisemitismus: Wie braun war die DDR? Die Shoah und die DDR Umgang mit jüdischen Friedhöfen und Friedhofsschändungen, Teil I Umgang mit jüdischen Friedhöfen und Friedhofsschändungen, Teil II Israel im Schwarzen Kanal Der Nahostkonflikt in Kinder- und Jugendzeitschriften der DDR, I Der Nahostkonflikt in Kinder- und Jugendzeitschriften der DDR, II Das Israelbild der DDR und dessen Folgen Buchenwald und seine fragwürdige Nachgeschichte Macht-Räume in der DDR Wirtschaftspläne im Politbüro 1989 "Macht-Räume in der DDR" Macht, Raum und Plattenbau in Nordost-Berlin Machträume und Eigen-Sinn der DDR-Gesellschaft Die "Eigenverantwortung" der örtlichen Organe der DDR Strategien und Grenzen der DDR-Erziehungsdiktatur Staatliche Einstufungspraxis bei Punk- und New-Wave-Bands Kommunalpolitische Kontroversen in der DDR (1965-1973) Schwarzwohnen 1968 – Ost und West Der Aufstand des 17. Juni 1953 Interview mit Roland Jahn Der 17. Juni 1953 und Europa Geschichtspolitische Aspekte des 17. Juni 17. 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Berlinförderung und Sozialer Wohnungsbau in der „Inselstadt“

Johannes Ludwig

/ 15 Minuten zu lesen

Die besondere Situation West-Berlins und der politische Wille, die Stadthälfte als Schaufenster des Westens zu fördern, führten auch zu besonderen Förderprogrammen. Johannes Ludwig entwirrt für das Deutschland Archiv das komplexe System der Berlinförderung im Sozialen Wohnungsbau.

Blick auf die Großwohnsiedlung Märkisches Viertel in West-Berlin, 1970. Unmittelbar an der Sektorengrenze entstanden hier rund 17.000 Wohnungen (© picture-alliance, Martin Athenstädt)

Der Slogan „Other People’s Money“ steht nicht nur für eine große Zahl von Buchtiteln oder einer gleichnamigen Verfilmung mit Danny DeVito in der Hauptrolle, die Begrifflichkeit umschreibt auch ein finanzpsychologisches Phänomen: Geld, das man selbst verdient, gibt man normalerweise überlegt und gezielt aus. Wer aber über Geld anderer Menschen verfügen kann, dem geht das Geldausgeben schnell von der Hand. Vor allem dann, wenn es keine Sperren oder Kontrollen gibt. Dies ist einer der Gründe, warum Subventionen mit dem Risiko behaftet sind, zu einem Fass ohne Boden zu werden.

Berlin war nach dem Viermächteabkommen kein regulärer Bestandteil der Bundesrepublik Deutschland, sondern hatte auch politisch einen Sonderstatus. Deswegen nahm der Stadtstaat nicht am bundesdeutschen Finanzausgleich zwischen den Bundesländern teil. Berlin war nach 1945 nicht nur geografisch, sondern auch finanziell vom Rest der Republik abgehängt.

Berlinförderung

Um wirtschaftliche Aktivitäten zu fördern, sprich den Einwohnerinnen und Einwohnern der zerstörten Stadt Arbeitsplätze zu sichern, wurde aus dem „Notopfer Berlin“, das 1948 für jeden Brief zwei Pfennige betrug, das Berlinhilfegesetz. Dies beinhaltete ein breites Bündel an Maßnahmen für Unternehmen. Um Firmen in der geteilten Stadt Anreize für die Produktion zu geben, durften sie einen bestimmten Prozentsatz ihres Umsatzes gleich mit der abzuführenden Umsatzsteuer verrechnen: die „Herstellerpräferenz“. Um westdeutsche Firmen auf den Geschmack zu bringen, in Berlin einzukaufen, gab es für sie eine „Abnehmerpräferenz“, also einen substantiellen Umsatzsteuerrabatt. Dabei spielte es keine Rolle, wie viele Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Berlin dabei beschäftigt wurden, es zählte nur die Höhe des Umsatzes. Beide Umsatzsteuerrabatte waren geeignet, Herstellern und Abnehmern einen Anreiz für den Handel mit oder die Produktion in Berlin zu bieten.

Nur wenigen war zunächst bewusst, dass dies gravierende Folgen für einige Branchen haben würde, beispielsweise die Tabakindustrie. Der Umsatz einer Zigarettenschachtel besteht zu weit über 90 Prozent aus der Tabaksteuer. So kam es dazu, dass die Zigarettenmarken ihre Produktionen nach Berlin verlagerten. Auf vollautomatisierten Produktionsstraßen, für die man erstens die außergewöhnlich hohe Berlin-Abschreibung geltend machen konnte und für die es zweitens zusätzlich eine attraktive steuerfreie Investitionszulage gab, wurde bis 1989 fast die Hälfte der deutschen Zigarettenproduktion in der geteilten Mauerstadt gefertigt. Mithilfe der Automatisierung konnte diese Produktion ohne hohen Personalaufwand durchgeführt werden, und so betrug das Subventionsvolumen im Mittel und über die Jahre das Doppelte dessen, was die großen Tabakkonzerne (Philip Morris, British American Tobacco, Reemtsma, Reynolds und andere) an Löhnen ausbezahlten.

Abbildung 1: Zigarettenproduktion in Berlin: Berlinförderung und Lohnsumme 1950-1975

Die Berlinerinnen und Berliner nahmen es hin, Protest vonseiten der Berliner Politiker gab es nicht, denn die Subventionen belasteten nicht den eigenen Haushalt, sondern den des Bundes und der anderen westdeutschen Bundesländer.

Das, was die Tabakbranche vormachte, übernahmen auch die Kaffeeröster. Dreiviertel der bundesdeutschen Kaffeebohnen wurden in Berlin geröstet: hochsubventioniert und mit nur wenigen und vor allem gering qualifizierten Arbeitskräften. Als „volkswirtschaftlichen Wahnsinn“ hatte das einst der Chef der Firma Johann Jacobs & Co aus Bremen bezeichnet.

Mit ein wenig Geschick konnten die Unternehmen sogar an den Exporten ins Ausland verdienen. Die Berliner Schering AG (heute Bayer) beispielsweise ließ eines ihrer Hauptprodukte, die „(Antibaby-)Pille“, ebenfalls in Berlin produzieren – jährlich 130 Millionen Packungen. Lastkraftwagen fuhren die Ware auf der „Transitautobahn“ nach Hamburg-Wilhelmsburg. Dort wurde sie in einem unscheinbaren Warenlager abgeladen, bevor sie von einem speziellen Abholservice der Lufthansa zum Frankfurter Flughafen verfrachtet und von dort international vertrieben wurde. Wegen der Einschaltung dieser westdeutschen „Betriebsstätte“ in Hamburg erhielt Schering einen weiteren substantiellen Umsatzsteuerrabatt – die „Innenumsatzpräferenz“. Das waren rund zehn Millionen D-Mark jährlich, die nicht zulasten des Berliner Landeshaushalts gingen, denn die Rechnung übernahm der Bund.

Bau- und Wohnungswesen

Erste Änderungen in der Berlinförderung, beispielsweise die Förderhöhe von der Anzahl und Qualität der Arbeitsplätze abhängig zu machen, kamen erst nach 1981. Der Politikwechsel kam sozusagen über Nacht – Grund war ein riesiger Bauskandal. Der Architekt und Bauunternehmer Dietrich Garski hatte Ende der 1970er Jahre in Saudi-Arabien umfangreiche Bauvorhaben geplant und für deren Umsetzung Bürgschaften des Landes Berlin erhalten. Als diese dann nach der Zahlungsunfähigkeit Garskis in Anspruch genommen wurden, resultierte das 1981 in einer politischen Krise und dem Rücktritt des Regierenden Bürgermeisters Dietrich Stobbe (SPD). Allerdings setzte sich die Serie an Bau- und Korruptionsskandalen unter der neuen Regierung fort. Wiederum wurden nur wenige Konsequenzen gezogen: Es betraf in den allerseltensten Fällen den Berliner Landeshaushalt.

Bauen und Wohnen waren aber zentrale Themen, sowohl für die Bürgerinnen und Bürger als auch für die Medien und die Politik der geteilten Stadt. Damit das „Aushängeschild Berlin“ gegenüber dem Osten auch sonst glänzen konnte, wurde in den Wohnungsbau investiert. Weil die Stadt überaltert, das Einkommensniveau trotz Zulagen niedriger lag als im Bundesdurchschnitt, war der größte Teil aller Berliner berechtigt, eine Sozialbauwohnung zu beziehen. Vielfach wurde neu gebaut. Am Stadtrand entstanden riesige Wohnsiedlungen, zum Beispiel das Märkische Viertel und die Gropiusstadt. Anfang der 1980er Jahre konzentrierte man sich dann auch auf die innerstädtischen Gebiete. Statt alte Häuser zu sanieren und sie günstig zu vermieten, riss man sie ab und baute neu – und teuer. Aus dem Widerstand gegen diese Politik entstand die Hausbesetzerbewegung, die die Berliner Landespolitik herausforderte.

Als zentraler Kritikpunkt entpuppte sich, dass der Wohnungsneubau lange Jahre fest in der Hand von städtischen und/oder gemeinnützigen Wohnungsunternehmen war, die die „Pfründe“ altgedienter Politiker waren. Vielleicht weil die Mittel für die Bauprogramme eben nicht aus dem Berliner Haushalt kamen, war Bauen in Berlin fast doppelt so teuer wie in Nordrhein-Westfalen und um 80 Prozent teurer als beispielsweise in Hamburg. Als Grund wurde dafür zumeist die „Insellage“ der Stadt verantwortlich gemacht. Das war aber womöglich nur die halbe Wahrheit.

Die „Insel“: Monopole und Kartelle in Berlin

So wie der „Jacobs“-Kaffee, der zu fast 100 Prozent in Berlin geröstet wurde, in Berlin und im Allgäu das Gleiche kostete, wäre es auch möglich gewesen, mittels Mischkalkulation beispielsweise die in Berlin fehlenden Baustoffe zu ähnlichen Preisen in die Stadt zu verschiffen wie an andere Baustellen. Aber daran hatten die Produzenten und Lieferanten scheinbar kein Interesse. Oft handelte es sich gar um die gleichen Firmen. Ein intransparentes Monopolkonstrukt sorgte dafür, dass alles hochpreisig blieb: die Baustoffe im Westen, die Frachtraten per Schiff und Lkw nach Berlin und damit die Baustoffpreise auch im Endverkauf an die Berliner Baufirmen. Das deutschlandweite Unternehmen nannte sich Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG (VEBA), mit Hauptsitz in Düsseldorf, und gliederte sich in unendlich viele Tochter- und Enkelfirmen auf, unter anderem Stinnes, Rhenus und Raab Karcher, die alles kontrollierten: die Baustoffproduktion in Westdeutschland, die Frachtraten und letztlich so die Baustoffpreise in Berlin.

Die „Insellage“ spielte eine ganz andere Rolle. Weil Berlin von einer Mauer umgeben war und die Zugangswege begrenzt, war es ein Leichtes zu kontrollieren, welche Baufirmen auf eigene Rechnung preisgünstige Baustoffe nach Berlin schafften. Hinterher wurden derlei „Inselbrecher“ boykottiert, indem sie beispielweise keinen Beton geliefert bekamen. Und den kann man nicht über weite Strecken transportieren. Auch diese Branche war fest in der Hand eines Kartells, in dem die VEBA-Urenkeltochter „Lieferbeton“ eine maßgebliche Rolle spielte. Aktionärin der VEBA war die Bundesrepublik Deutschland.

Das Problem mit Monopolen und Kartellen ist, dass deren Inhaber nicht für die Zukunft planen, keine Prozesse überdenken oder gar verändern müssen. Die Berliner städtischen und/oder gemeinnützigen Wohnungsbauunternehmen vergaben Aufträge, mussten sich aber kaum um Effizienz bemühen. Das wiederum war den Auftragnehmern recht: Sie konnten hohe Preise durchsetzen. Die Folge war ein fast doppelt so hohes Preisniveau wie anderswo. Und dieses wurde politisch akzeptiert – die Berliner Politik, die Baufirmen, die Wohnungsunternehmen und die dort wohnenden Menschen waren zufrieden.

Diese flächendeckende Ineffizienz führte Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre zu weiteren Gewinnmöglichkeiten für die beteiligten Unternehmen. Pfiffige Steuerberater, sogenannte Initiatoren und Bauträger, stiegen ebenfalls in den Sozialen Wohnungsbau (SWB) ein. Der Berliner Senat stellte die bisherige Förderung des SWB um. Bisher bekamen die Bauherren – das waren vor allem die städtischen Wohnungsbaugesellschaften – das benötigte Kapital als Baudarlehen aus dem Berliner Landeshaushalt. Der wiederum war zu fast 50 Prozent aus dem Bonner Bundeshaushalt finanziert. Um die eigenen Ausgabenspielräume zu erhöhen, schafften die Berliner Wohnungs- und Finanzpolitiker das System der Baudarlehen ab und ersetzten es jetzt durch ein neues: durch „Aufwendungshilfen für Bankkredite“. Das bedeutete konkret: Ab sofort mussten die Bauherren das benötigte Baukapital als Bankkredit aufnehmen und diesen im Rahmen von Zins und Tilgung abbezahlen – je nach Höhe des Zinses zwischen 25 und 30 Jahre lang. Da Zins- und Tilgungsleistung über diese Jahre finanziellen Aufwand bedeutete, verpflichtete sich das Land Berlin, für eben diesen Aufwand „Aufwendungshilfen“ in entsprechender Höhe zu leisten.

Damit war die „Kostenmiete“ geboren. Im Jahr 1980 betrug diese 23 D-Mark pro Quadratmeter. Davon entfielen fast 70 Prozent auf die Hypothekenzinsen, diese wurden nun abgedeckt durch die Aufwendungshilfen. Der Sozialmieter musste im ersten Jahr nur 5,24 D-Mark an „Sozialmiete“ zahlen. Allerdings mit jährlich ansteigender Tendenz, denn der Idee lag die politische Hoffnung zugrunde, dass die Inflation und damit die Einkommen der Sozialmieter die kommenden Jahre schneller steigen würden als die vorgesehenen (Sozial-)Mietsteigerungen und sich die Höhe der staatlichen Aufwendungshilfen schneller reduzieren ließe als geplant. Diese Idee sollte sich als ungedeckter Wechsel auf die Zukunft erweisen.

„Hauseigentum zum Nulltarif“

Weil nun praktisch jeder bauen und sich Subventionen in Gestalt der Aufwendungshilfen sichern konnte, der imstande war, sich einen Bankkredit zu besorgen, stiegen „private Bauherren“ in den SWB ein. Findige Geschäftsleute konstruierten steuerliche „Abschreibungsfonds“. Das Fremdkapital gab die Bank und das benötigte Eigenkapital wurde durch Steuer-Ersparnisse finanziert. Das funktionierte so: Besserverdienende konnten die extrem hohe „Berlin-Abschreibung“ in Anspruch nehmen. Sie konnten gegenüber dem Finanzamt so tun, als hätte sich der Wert des Neubaus – zum Beispiel bereits im ersten Jahr – um 75 Prozent verringert, und diese Differenz zwischen dem Wert des Neubaus und dem um 75 Prozent reduziertem abgeschriebenen (Rest)Wert als fiktiven „Verlust“ von ihrem sonstigen zu versteuernden Einkommen abziehen.

Ein Beispiel: Aus einem Neubauwert von 10 Millionen wurden nach (Berlin)Abschreibung nur noch 2,5 Millionen Wert für das nun erst ein Jahr alte Gebäude. Dieser (fiktive) Verlust von 7,5 Millionen wurde nun – so wie das auch bei Gewinnen üblich ist – auf die Bauherren als Eigentümer verteilt, beziehungsweise „zugewiesen“, weshalb man auch von „Verlustzuweisungen“ oder „Verlustzuweisungsgesellschaften“ sprach. Durch diese Option konnten die Bauherren beziehungsweise „Anleger“ Steuern sparen – sie durften die fiktiven Verluste von ihrem sonst zu versteuernden Einkommen einfach abziehen. Ein geringeres (fiktives) Einkommen bedeutet eine real geringere Steuerlast. Die Differenz waren die ersparten Steuern. Diese flossen nicht an das Finanzamt, sondern in den Abschreibungsfonds. Da sich mit weiteren Tricks und steuerlichen Kniffen die Verlustzuweisungsquoten steigern ließen, konnten Besserverdienende „Hauseigentum zum Nulltarif“ erwerben. Die Berlinförderung machte es möglich. Die Steuerausfälle schlugen allerdings nicht in Berlin zu Buche, sondern in den Heimatorten der steuersparenden Kapitalanleger. Und die wohnten in „Westdeutschland“.

Die Voraussetzung dafür, dass dieses Model funktionierte, war aber eine möglichst große Intransparenz gegenüber Kontrollinstanzen wie dem Berliner Rechnungshof.

Der „Generalübernehmer“

Die Initiatoren, die eine Art Mini-Konzern mit ihrer Bauträgerfirma, ihrem Treuhänder, Steuerberater oder Vertriebsunternehmen bildeten, schalteten ihrer Unternehmensgruppe einen sogenannten Generalübernehmer (GÜ) vor. Ein Generalübernehmer übernimmt im Rahmen eines Bauvertrages die Planungs- und Ingenieurleistungen sowie alle Ausführungs- und Bau- Zwischenfinanzierungsleistungen für ein Bauvorhaben. In der Regel vergibt er selbst Aufträge an Subunternehmer. Am Ende garantiert er für die termingerechte, schlüsselfertige Übergabe. Der GÜ wurde nun zum Geschäftspartner der staatlichen Wohnungsbau-Kreditanstalt (WBK, heute IBB), die für die Auszahlung aller Subventionen und die Kontrolle der Kostenmiethöhe sowie der Subventionen zuständig war. Aufgabe des GÜ war es, auf der einen Seite dem eigenen Auftraggeber – quasi also sich selbst – gegenüber, den Neubau zum pauschalen Festpreis zu garantieren, und auf der anderen Seite der WBK gegenüber die Höhe der Kostenmiete und der Subventionen durchzusetzen. Weil in dem Vertragswerk über die Subventionen zwar stand, dass die Höhe der Kosten überprüfbar sein müssten, diese „Kosten“ aber im Falle eines GÜ nur in einem fixen Pauschalpreis bestanden, wurde jede Kostenkontrolle unmöglich. Und so nahm das Geschehen seinen Lauf. Als dann der Landesrechnungshof im Jahr 1981 die Subventionsleistungen der WBK an die Bauträger unter die Lupe nehmen wollte, konnte die WBK keine Auskunft geben. Der Rechnungshof gab sich damit aber nicht zufrieden und zwang die WBK, gerichtlich gegen private Bauträger beziehungsweise deren GÜ vorzugehen.

Das Landgericht wollte einen GÜ zwingen, trotz Vertrags die Kosten offenzulegen. Denn sonst „ist die gesetzlich vorgesehene Kontrolle bei der Verwendung öffentlicher Mittel nicht gewährleistet“, so der Tenor. Die nächsthöhere Instanz, das Kammergericht, verwarf diese Argumentation. Die Einschaltung eines Generalübernehmers „entspricht offenbar üblichem Gebaren.“ Anders formuliert: Die WBK habe diese Praxis wissentlich geduldet.

Ausgewählte Praktiken im „Sozialen Wohnungsbau“

Die Liste all der Praktiken aufzuzählen, mittels derer man mit „Verlustzuweisungen“ und „Kosten“ viel Geld verdienen konnte, ist hier unmöglich. Es seien nur zwei Beispiele skizziert. Das Prinzip ist einfach: „Kosten“ oder „Verluste“ bei dem einen, sind gleichzeitig immer auch „Einnahmen“ bei einem anderen.

Beispiel 1: „Analogrechnungen“

Bauunternehmen und Bauträger oder Bauträger und Generalübernehmer stellten sich gegenseitig für nicht erbrachte Leistungen Rechnungen über (fiktive) Leistungen aus. Zwei Vorteile waren damit verbunden: Zum einen konnte man höhere Kosten in Ansatz bringen, was für die Höhe der Subventionen (zum Beispiel Aufwendungshilfen) wichtig war, zum anderen musste man diese Mehreinnahmen nicht als steuerpflichtige Gewinne ausweisen – es waren ja „Kosten“.

Beispiel 2: Subunternehmer

Viele Gewerke hatte man ausgelagert und auf Subunternehmen übertragen. Diese hatte man zunächst mit attraktiven Angeboten aus der Bundesrepublik nach Berlin gelockt. Die ersten Rechnungen wurden bezahlt, alle weiteren nicht mehr. Als Begründung nannte man „mangelhafte Leistungen“, für die man bei anderen Subunternehmen „Ersatzvornahmen“ bezahlen musste. Doch dies war meistens ein Scheinargument mit dem Zweck, die „Subs“, wie man sie nannte, in die Insolvenz zu treiben. Klagen – vor Gericht – wäre für die „Subs“ ein aussichtloses Unterfangen gewesen. Es hätte Jahre gedauert, Geld für Gericht und Anwälte gekostet und dies bei ungewissem Ausgang.

Geldkreislauf im Berliner Sozialen Wohnungsbau

Mit diesen und weiteren Tricks und Machenschaften konnten private Bauträgergruppen auf der einen Seite hohe Subventionen einfordern, auf der anderen Seite hatten sie de facto weit weniger Kosten als offiziell in den Büchern stand. Ein Beispiel: Das Wohnobjekt Dortmunder Straße im Bezirk Tiergarten. Die Wohnungsbaukreditanstalt hatte für 72 Sozialbauwohnungen 14 Millionen D-Mark förderfähige Kosten akzeptiert und subventioniert. Tatsächlich hatte der Bauträger intern zehn Millionen kalkuliert. Weil er viele Subs nicht ausbezahlt hatte, hatte das 14 Millionen-D-Mark-Haus de facto nur 8,4 Millionen gekostet. Die Differenz war dann sein Gewinn.

Abbildung 2: Geldkreislauf im Berliner Sozialen Wohnungsbau, 1980er Jahre (© www.ansTageslicht.de/Kostenmiete-I)

Die spezifischen Zusatzkosten für Verlustzuweisungsgesellschaften, die staatlicherseits nicht in die Förderung eingehen durften, wurden über Steuerersparnisse aufgebracht – finanziert durch die westdeutschen Bundesländer. Die subventionsfähigen Gesamtkosten, wie sie sich aus den sogenannten Wirtschaftlichkeitsberechnungen ergaben, wurden im Mittel zu 50 Prozent aus dem (damals Bonner) Bundeshaushalt finanziert. Weil die tatsächlichen Kosten erheblich niedriger lagen, generierten die Bauträger-Konzerne mit ihrem „GÜ“ und anderen Tochterunternehmen erhebliche Gelder (In der Grafik gelb markiert). Um dieses angenehme System nachhaltig zu stabilisieren, ließ man einen Teil dieser Gelder wieder in die Politik zurückfließen. So entstand ein finanzielles Perpetuum Mobile, an dessen Beständigkeit alle Interesse hatten: die Bauwirtschaft, die Banken, die Politik und letztlich auch die Mieter, die gleichzeitig Wähler waren. Letztere lebten in hübschen Sozialbauwohnungen für eine vergleichsweise günstige (Sozial-)Miete.

Der große Knall 2003

Im Jahr 2003 war aber das Ende der finanziellen Fahnenstange erreicht. Der Stadtstaat musste nunmehr alles aus eigener Tasche finanzieren. Insbesondere die Umstellung des Fördersystems von den früheren Baudarlehen auf die Subventionierung mit „Aufwendungshilfen“ erwies sich als desaströs. Letzteres kostete im Endeffekt doppelt so viel öffentliche Mittel wie das ursprüngliche System der Baudarlehen. Die Umstellung Anfang der 1970er Jahre hatte nicht die Effizienz des Fördersystems zum Ziel, sondern man spekulierte auf vorübergehende finanzielle Vorteile.

Die Abbildung 3 zeigt das Problem: Die Vergabe von Baudarlehen (BD) erfordert jedes Jahr Ausgaben in Höhe eben dieser BD. Müssen sich die Bauwilligen jedoch das benötigte Geld als Bankkredit organisieren und subventioniert der Staat dann (nur) die dafür fälligen Zinsen, dann hat er im ersten Jahr einen vergleichsweise geringen Finanzaufwand (in der Abbildung grau markiert). Im Jahr zwei kommt ein weiterer hinzu und im dritten Jahr ein dritter, und so steigt die Treppe der Belastung nach und nach an. Erst im 13. Jahr erreichen die Subventionen für die Aufwendungshilfen die Höhe der (inzwischen abgeschafften) Baudarlehen. Bis dahin bedeutet die Umstellung einen Vorteil. Danach wird es aber teurer. Da Bankkredite eine Laufzeit von bis zu 30 Jahren haben, steigt der öffentliche Aufwand bis dahin immer weiter. Und ist letztlich doppelt so aufwendig wie die direkte Subventionierung mit Baudarlehen.

Abbildung. 3: Baudarlehen versus Aufwendungshilfen (© www.ansTageslicht.de/Kostenmiete-I)

Noch vor der weltweiten Finanzkrise 2008 und anschließender Eurokrise 2010 betrug die Verschuldung Berlins 60 Milliarden Euro beziehungsweise 300 Prozent des Landeshaushalts. 20 Milliarden allein wegen des SWB. Der damalige Finanzsenator Thilo Sarrazin (SPD) zog die Notbremse. Er überzeugte den Senat, sozusagen von heute auf morgen, aus dem System auszusteigen. Das bedeutete konkret, dass die zugesagte Anschlussförderung nach 15 Jahren für weitere zehn bis 15 Jahre bis zur vollständigen Kredittilgung sofort ersatzlos gestrichen wurde.

Mit dieser Subventionslücke kämpfen noch heute viele Abschreibungsfonds. Einige sind dadurch in Konkurs gegangen, andere improvisieren und behelfen sich temporär oder haben an ausländische Investoren verkauft. Für die Sozialmieter verbleibt ein einziges Chaos. Einige zahlen die inzwischen kräftig gestiegene Sozialmiete, die im Einzelfall über sieben Euro pro Quadratmeter nettokalt liegen kann. Andere müssen die volle Kostenmiete zahlen, die schon mal zwölf Euro erreichen kann, nettokalt. Manchmal gibt es Sonderregelungen. Und viele Sozialwohnungen sind längst ins Vergleichsmietensystem gewechselt, wenn beispielsweise Anleger, die einst zum „Nulltarif“ an ihr Objekt gekommen sind, sich ihrer letzten Verbindlichkeiten entledigt haben.

So hat das Land Berlin über Jahrzehnte unter anderem mithilfe der Berlinförderung in über 400.000 Sozialbauwohnungen investiert. Den größten Teil dieser Finanzierungskosten konnte Berlin aus anderen Quellen generieren – bis zum Fall der Mauer. Dann war Berlin auf sich gestellt und häufte einen gigantischen Schuldenberg an. Anfang 2018 waren zudem nur noch etwas mehr als 100.000 Sozialwohnungen vorhanden. Dreiviertel sind aus jeglichen Bindungen herausgefallen, Tendenz weiter abnehmend.

Lessons learnt

Das „Other People’s Money“-Prinzip ist für jene, die davon profitieren, ein bequemes Prinzip. Für Effizienz steht es nicht. Die stellt sich erst ein, wenn transparent wird, was geschieht. Hätte die Politik früher und öfter über die Berlinförderung und die Luxussubventionierung des SWB ergebnisoffen diskutiert, hätte man wahlweise Geld sparen oder alternativ mehr bewirken können. Zum Beispiel wäre es möglich gewesen, für das viele Geld Wohneigentum zu schaffen – nicht für gut betuchte Steuersparer, sondern für jene, die darin wohnen. Oder man hätte den Gegenwert gleich jener Instanz überlassen können, die letztlich alles bezahlt hat: der Solidargemeinschaft aller Bürgerinnen und Bürger.

Zitierweise: Johannes Ludwig, Berlinförderung und Sozialer Wohnungsbau in der „Inselstadt, in: Deutschland Archiv, 02.10.2018, Link: www.bpb.de/275029

Fussnoten

Fußnoten

  1. Das Gesetz trat 1950 unter dem Titel „Gesetz zur Förderung der Wirtschaft von Groß-Berlin (West)“ in Kraft. Ab 1964 lautete der Titel dann Berlinhilfegesetz, seit 1970 Berlinförderungsgesetz.

  2. Es handelt sich hierbei selbstverständlich um West-Berlin.

  3. Zu den Details vgl. Arbeitsgruppe Berlinförderung, Wirtschaftspolitik in Berlin. Vom Notopfer zur Milliardensubvention, Frankfurt a. M. 1979, S. 139 ff.

  4. Johannes Ludwig, Ein lukrativer Trick, in: Die Zeit, 1.4.1988.

  5. Die Novellierung des Berlinförderungsgesetzes hatte dann beispielsweise bei der Änderung der Umsatzpräferenztechnik genau die Formulierungen der Arbeitsgruppe Berlinförderung in ihrer Begründung übernommen (vgl. Anm. 3).

  6. Mehr bei Michael Sontheimer und Jochen Vorfelder, Antes & Co. Geschichten aus dem Berliner Sumpf, Berlin 1989.

  7. Am Grenzübergang Dreilinden befand sich die Kontrollstelle des Zolls für ausländische Pkw und Lkw. Nach Inkrafttreten des Transitabkommens unterblieb die Kontrolle verplombter Lkw durch die DDR, und die Firma RHENUS (VEBA-Tochter) übernahm das Büro des Zolls zum Verplomben der Lkw, die aus Berlin in den Westen fuhren. Sie konnte hier aber auch sehr genau beobachten, welche Lkw nach Berlin kamen. Vgl. Johannes Ludwig, Das Gold aus der Kiesgrube, in: Stern 10 (1986), S. 192–196.

  8. Der Konzern wurde ab Mitte der 1980er Jahre privatisiert, umgebaut und nennt sich heute E.ON.

  9. Johannes Ludwig, Defizite in der Berliner Wohnungsbaupolitik: Luxusfinanzierung und Luxussubventionierung im Sozialen Wohnungsbau. In: Arbeitsgruppe Berlinförderung: Integrierte Berlinförderung, fhw-forschung, 3. Auflage, S. 129 f.

  10. Johannes Ludwig, Kosten und "Kosten"-Miete im Berliner Sozialen Wohnungsbau. Eine Ursachen- und Folgewirkungsanalyse Teil II. In: Bericht der Expertengruppe zur Reform des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin, 2016, Band III, S. 51, insbes. Fußnote 11.

  11. Details siehe Anm. 9, S. 136 ff.

  12. Bericht des Berliner Landesrechnungshofs 1982, Drucksache des Berliner Abgeordnetenhauses 9/1982, S. 44, Tz 279.

  13. Landgericht (LG) Berlin v. 7.5.1984, Az: 9 O 100/84.

  14. Kammergericht (KG) Berlin v. 14.1.1986, Az: 7 U 3921/84.

  15. Ausführlich dazu: Johannes Ludwig, Wirtschaftskriminalität. Schleichwege zum großen Geld, 4. Aufl., Frankfurt a. M. 1994. Ursprünglich lautete der Buchtitel in der 1. und 2. Auflage: Anleitung zum Betrug (Hamburg 1990) und war natürlich ironisch gemeint.

  16. Details siehe Anm. 15, Seite 88–118. Dort sind auch interne Abrechnungsdokumente faksimiliert.

  17. Johannes Ludwig, Die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin: Finanzielles Ende oder finanzielle Wende? Technische Universität Berlin, Wirtschaftswissenschaftliche Dokumentation, Berlin 1983, Disk. Pap. Nr. 78.

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Geb. 1949; Bis 2014 Prof. für Medienökonomie, Management und Kommunikation in Hamburg. Initiator des DokZentrums ansTageslicht.de. Bereits während des Studiums Beschäftigung mit Berlinförderung, später Wohnungsbau. 2016 Mitglied einer „Kommission zur Reform des Sozialen Wohnungsbaus in Berlin“. www.johannesludwig.de, www.ansTageslicht.de/SWB.