21 und ein bisschen realistischer? | Deutschland Archiv | bpb.de

I.

Auch im 21. Jahr des vereinten Deutschland dürften das Erreichte und die Zukunftsperspektiven Ostdeutschlands je nach Perspektive des Betrachters unterschiedlich bewertet werden. Die im Einigungsprozess verantwortlichen Politiker und ihre Nachfolger werden die zweifellos vorhandenen Erfolge ein weiteres Mal bejubeln und ihre Unfehlbarkeit beteuern, ihre Kritiker werden auf die Schattenseiten und deren Folgen verweisen.

Während die Verbesserung der Lebensverhältnisse für alle Schichten der Bevölkerung, insbesondere für die Rentnergenerationen, wie auch die Ausstattung der Region mit einer modernen Infrastruktur bis hin zu einem weitgehend sanierten Wohnungsbestand allgemein anerkannt scheinen, gehen die Meinungen über den Umbau der Produktionsverhältnisse und seine Folgen auseinander. Dafür gibt es gute Gründe. Die erkennbaren Fortschritte haben ihren "Preis", und die Art und Weise ihrer Entstehung hat die Entwicklungspfade in die Zukunft eingeengt. Drei zentrale Politikfelder stechen dabei hervor: die Produktion, der Arbeitsmarkt und die Bevölkerung.

Produktion: Auf der einen Seite hat sich Ostdeutschland in den vergangenen Jahren zu einem leistungsfähigen Wirtschaftsstandort mit einer modernen Infrastruktur entwickelt. So ist die gesamtwirtschaftliche Leistung, das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner, von 1991 bis 2010 auf mehr als das Doppelte gestiegen. Anfang der 1990er-Jahre erzielt worden. Seit der zweiten Hälfte des ersten Jahrzehnts der deutschen Einheit hat sich die Dynamik der Entwicklung deutlich abgeschwächt. Die anfänglichen Wachstumsvorsprünge des Ostens sind inzwischen Geschichte. Die Aufholfortschritte sind immer kleiner geworden; im Jahr 2010 wurden erst drei Viertel des Produktivitätsniveaus in den alten Ländern erreicht.

Arbeitsmarkt: Auf der anderen Seite hat der Arbeitsmarkt mit den Erfolgen beim Neuaufbau moderner Produktions- und Dienstleistungsstätten nicht mithalten können. Der Verlust an Arbeitsplätzen war infolge der Transformationskrise, der Politik der schnellen Lohnangleichung und der Kapitalsubventionierung beim Aufbau einer modernen Produktion so heftig und andauernd, dass erst im vergangenen Aufschwung vor der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise wieder Beschäftigung aufgebaut wurde. Die tariflichen Arbeitszeiten sind länger und die Entlohnung niedriger als im Westen. Die Arbeitslosigkeit ist immer noch deutlich höher sowie der Anteil an Langzeitarbeitslosen und somit von Hartz IV Empfängern größer.

Bevölkerung: Und schließlich wurde trotz breit angelegter Eindämmungsversuche seitens der Tarifparteien bis zur Zahlung von Bleibeprämien durch Länderregierungen der Bevölkerungsschwund nicht gestoppt. Abwanderung und Geburtenrückgang haben in Ostdeutschland zu Schrumpfungs- und Alterungserscheinungen geführt, dass selbst mehr als 20 Jahre nach dem Beginn der politischen Transformation das Geburtenniveau sowie die anhaltend negative Wanderungsbilanz der neuen Länder zu einer weiteren Verstärkung dieser Tendenzen beitragen. Hinzu kommt, dass selbst bei künftig günstigerer Bevölkerungsentwicklung das lange "Gedächtnis" demografischer Prozesse zu einem bleibenden Effekt des Geburten- und Abwanderungseffektes führen wird: Die Halbierung der Anzahl der Geburten in den frühen 1990er-Jahren generiert 20 bis 30 Jahre später einen Echoeffekt von abermals sinkenden Geburten.

II.

Die Ergebnisse sind ambivalent. Ihre Ursachen liegen letztlich sowohl in den überkommenen Entwicklungsrückständen der DDR-Wirtschaft als auch in der Art und Weise des wirtschaftlichen Umbaus Anfang der 1990er-Jahre.

Privates Unternehmertum – Expansion mit wenig eigenen Führungszentralen

Der Umbau einer zentralen Planwirtschaft zu einer dezentralen Marktwirtschaft greift in die ordnungsökonomischen Verhältnisse an der Basis ein. Auf der Tagesordnung stehen die Entstaatlichung der Produktion, der Aufbau und die Festigung eines leistungsfähigen privaten Unternehmenssektors.

Im Falle Deutschlands waren die Weichen grundsätzlich durch die Herstellung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik und der DDR laut Einigungsvertrag gestellt worden. Die Privatisierung der ehemals staatlichen Unternehmen oblag der Treuhandanstalt. Sie hatte den Auftrag, durch Umstrukturierung und Verkauf die Wettbewerbsfähigkeit möglichst vieler Unternehmen herzustellen und somit Arbeitsplätze zu erhalten. Im Zuge der großen Privatisierung wurde der ursprüngliche Bestand an Kombinaten und Betrieben von 8.500 in verkaufsfähige kleine und mittelgroße Objekte aufgespalten, sodass bis Ende 1994 rund 15.000 Einheiten zur Disposition standen. Nur in Ausnahmefällen wie "Jenoptik" und "Verbundnetz Gas" stellte sie sich den Herausforderungen der Überleitung großer Unternehmen in die Marktwirtschaft. Für rund 70 Prozent des Bestandes gelang die Weiterführung in privater oder öffentlicher Hand. Der Rest wurde liquidiert.

Auf der neuen ordnungsökonomischen Grundlage entstand ein robuster, wenn auch kleindimensionierter Unternehmenssektor, der bald seine Wettbewerbsfähigkeit unter Beweis stellte und nach dem Jahr 2000 bis zum Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise kräftiger expandierte als sein westdeutsches Pendant. Allerdings bestehen große strukturelle Unterschiede, die einer nachhaltig schnelleren Expansion des Unternehmenssektors im Wege stehen. Während Führungszentralen fast völlig fehlen und Unternehmen mit mehr als 1.000 Beschäftigten im Osten deutlich unterrepräsentiert sind, wird die Unternehmenslandschaft weitgehend von mittelgroßen, kleinen und kleinsten Unternehmen geprägt. Größenvorteile können kaum genutzt werden.

Wettbewerbsvorteil durch niedrige Löhne in der Privatwirtschaft

Mit der deutsch-deutschen Währungsunion und der Übernahme der Tarifautonomie waren Anfang der 1990er-Jahre Prozesse in Gang gesetzt worden, die eine enorme Belastung der Produktionskosten bedeuteten. Die Umstellung der Währung mit einem Kurs von 1:1 für alle laufenden Zahlungen, auch der Löhne und Gehälter, bedeutete eine Aufwertung von 1:4 für die Hersteller handelbarer Güter. Die Kosten stiegen und belasteten die finanzielle Lage der Betriebe, die aufgrund der wenig attraktiven Produktpalette und der veralteten Produktionstechnologien ohnehin schon geringe Chancen am Markt hatten. Der Druck wurde noch dadurch erhöht, dass die Tarifparteien, allen voran ihre Vertreter in der Metallindustrie, fast durchweg übereinkamen, bis 1994 die Löhne in Ostdeutschland an das Westniveau anzugleichen. Dieser Beschluss ging völlig an den tatsächlichen Produktivitätsverhältnissen in der Wirtschaft zwischen Ost und West vorbei. Die ostdeutschen Unternehmen passten sich durch Personalabbau an die hohen Tariflöhne an. Viele Unternehmen traten zudem aus dem Tarifvertragssystem aus. Der Organisationsgrad von Arbeitnehmern und Arbeitgebern ging drastisch zurück, die kollektive Lohnfindung verlor an Bedeutung, und die Arbeit in der Privatwirtschaft wird seitdem in Ostdeutschland in vielen Unternehmen deutlich unter Tarif entlohnt. Ein Vollzeitbeschäftigter in der ostdeutschen Privatwirtschaft empfing im Jahr 2010 knapp 70 Prozent des Monatsverdienstes eines Arbeitnehmers im Westen. Im Verarbeitenden Gewerbe beträgt der Rückstand sogar ein Drittel. Ließ sich der deutliche Lohnabstand anfangs noch durch den großen Produktivitätsrückstand rechtfertigen, so hat sich das inzwischen geändert. Der Produktivitätsabstand zwischen Ost und West ist geringer als der Lohnabstand geworden und die Lohnstückkosten sind unter das westdeutsche Niveau gesunken, sodass die niedrigeren Lohnzahlungen für einen preislichen Wettbewerbsvorsprung der Unternehmen sorgen. Dieser Standortvorteil gerät dürfte in jenem Maße schwinden, in dem infolge des demografischen Wandels das Arbeitsangebot sinkt und Knappheiten am Arbeitsmarkt die Unternehmen zu höheren Entlohnungen drängen.

Nachholende Modernisierung – Dominanz der Zulieferer und geringe Außenorientierung

Die im Zuge der großen Privatisierung verkauften Betriebe wurden in großer Anzahl an auswärtige Investoren, vor allem aus dem früheren Bundesgebiet, veräußert. Wenn sie nicht später aus Konkurrenzgründen oder wegen krimineller Machenschaften geschlossen worden sind, dienten sie in vielen Fällen als verlängerte Werkbänke für die Erwerber. Mit dem Neubeginn unter privaten Eigentümerverhältnissen wurden unter hohem privaten und öffentlich gefördertem Kapitaleinsatz die Produktpalette und die Produktionsprozesse der Unternehmen auf einen modernen Stand gebracht. Mit dieser Art der Modernisierung wurden die überkommenen technologischen Rückstände in der Breite überwunden, aber nur wenig Spitzenunternehmen hervorgebracht. Erst im vergangenen Jahrzehnt haben sich mit der Ansiedlung von Unternehmen beispielsweise aus dem Bereich der Energiegewinnung aus Sonne und Wind neue Zweige etabliert.

In der Industrie führte die Privatisierungsstrategie zu einer De-Industrialisierung bislang nicht gekannten Ausmaßes. Die Industrieproduktion sank in der Transformationskrise nach unterschiedlichen Schätzungen um zwei Drittel bis drei Viertel ihres Standes vor der Vereinigung. Mit dem Umbau der privatisierten Betriebe wurde die Tendenz umgekehrt. Die Re-Industrialisierung hat inzwischen in einigen Gebieten zu einem mit dem Durchschnitt in Westdeutschland vergleichbaren Industriealisierungsgrad geführt. Aus der Perspektive der Produktpalette betrachtet, führte der Umbau zwar auch zur Erneuerung der Produktion von Konsum- und Investitionsgütern, die Industrie wird jedoch insgesamt von Zulieferproduktionen für Kunden im Inland und im Ausland dominiert. Deren Wertschöpfungspotential ist jedoch gegenüber Endproduktherstellern kleiner. Mit dem Schwerpunkt der Produktion im Bereich der Vorleistungsgüter orientieren sich die Industrieunternehmen zunehmend auf die Außenmärkte in den alten Bundesländern. Die Warenexportquote in den neuen Bundesländern ist nur halb so hoch wie die westdeutsche.

Entwicklungsrückstände – vorübergehende Vorteile in der Finanz- und Wirtschaftskrise

Der durch die globale Wirtschafts- und Finanzkrise ausgelöste Produktionseinbruch traf die einzelnen Regionen in Deutschland in unterschiedlichem Maße. Am stärksten waren dem Nachfragerückgang die exportorientierten hochindustrialisierten Bundesländer ausgesetzt. Die weitgehende Orientierung der ostdeutschen Wirtschaft auf den inländischen Markt, ihre noch vorhandenen Rückstände bei der Wiedergewinnung industrieller Stärken und die hohe preisliche Wettbewerbsfähigkeit der Industrie haben den Produktionseinbruch in der Finanz- und Wirtschaftskrise vor allem im Jahr 2009 weniger stark ausfallen lassen als in den hochindustrialisierten westdeutschen Bundesländern. Die geringe Exportorientierung und die kleinteilige Struktur der Kreditnehmer in den neuen Bundesländern dürften auch die Kreditinstitute dazu veranlasst haben, ihre Kreditvergaben in der Krise zu Lasten der vor allem in Westdeutschland ansässigen großen Exportunternehmen auszuweiten. In der Erholungsphase 2010 haben allerdings die Rückstände wieder ihre Bremswirkung entfaltet. Das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts blieb in den neuen Bundesländern mit 2 Prozent gegenüber dem Westen (3,8 Prozent) weit zurück.

Kleinteilige Wirtschaft – eingeschränkte Entwicklungspotentiale

Mit der Aufspaltung des Unternehmensbestandes in verkaufsfähige Objekte und deren Reduzierung auf das Kerngeschäft entstand in Ostdeutschland ein Unternehmenssektor, der von seinen Innovationspotentialen weitgehend entblößt war. In der Regel sind Forschungs- und Entwicklungseinheiten, Berufsbildungsstätten sowie soziale Einrichtungen aus den Betrieben ausgegliedert worden. Es überlebten vorwiegend kleine und mittelgroße Einheiten. Die im Privatisierungsprozess stark reduzierten Potentiale in Forschung und Entwicklung (FuE) schränkten und schränken für lange Zeit die Innovationskraft der Privaten ein. Der Staat sorgt zwar über die verstärkte Finanzierung öffentlicher Forschungsinstitutionen für einen Ausgleich, der Wissenstransfer an die Privaten bedeutet aber zusätzliche Probleme.

An der nach Abschluss der Privatisierung gebliebenen Kleinteiligkeit der Unternehmenslandschaft hat sich bis heute wenig geändert. Anders als Großunternehmen verfügen kleine und mittlere Unternehmen in der Regel nicht über eigene Forschungsabteilungen oder ein eigenes Forschungs- und Innovationsmanagement. Auch ist ihr Zugang zur Finanzierung von FuE-Projekten im Vergleich zu großen Unternehmen erschwert. Um das Innovationspotential dieser Unternehmensgruppe volkswirtschaftlich zu erschließen, ist der Staat mit Förderprogrammen zum Nachteilsausgleich aktiv.

Geringe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit – Defizite in den öffentlichen Finanzen

Niedrige Lohnstückkosten im Verarbeitenden Gewerbe Ostdeutschlands sichern zwar die preisliche Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Anbietern im überregionalen Wettbewerb. Sie haben aber auch ihren "Preis": Die dahinter stehenden Produktivitätssteigerungen wurden vor allem in den 1990er-Jahren durch Beschäftigungsabbau erreicht. Dazu kommt eine moderate Entwicklung der Löhne aufgrund der verbreiteten Entkoppelung von tarifvertraglichen Bindungen. All dies schwächt die Lohnbasis, begrenzt die Steuereinnahmen und induziert umfangreiche Transferzahlungen.

Entsprechend liegen die Steuerquoten und auch das Pro-Kopf-Niveau der Steuereinnahmen in Ostdeutschland deutlich unter dem westdeutschen Stand. Auch die gezielt zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung eingesetzten Steuersubventionen (Investitionszulage) beziehungsweise Steuerausnahmetatbestände (Sonderabschreibungen) wirkten dämpfend auf die Steuerreinnahmen. Nachdem in der Anfangszeit Steuersubventionen sehr massiv eingesetzt worden waren, erfolgte inzwischen eine stärkere Fokussierung der Investitionsförderung und das Instrumentarium der Sonderabschreibungen ist seit langem abgeschafft.

Die Defizite in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und damit die schwache Steuerkraft führen dazu, dass der Osten Deutschlands nach wie vor in starkem Maße auf finanzielle Transfers im Rahmen der interregionalen Ost-West-Ausgleichsmechanismen angewiesen ist. Die seit 1990 aufgelaufenen Nettofinanztransfers von West nach Ost in Höhe von 1,2 Billionen Euro dürften deshalb ihr Maximum noch nicht erreicht haben. Mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II im Jahr 2019 werden die Aufwüchse allerdings sinken.

Ausgleichstendenz der regionale Leistungsbilanz – Ausfluss des Konsumrückgangs

In der regionalen Leistungsbilanz saldieren sich die Eigenleistung einer Region und ihr Güterverbrauch. Die ostdeutsche Wirtschaft war mit einem großen Ungleichgewicht zwischen Nachfrage und Produktion in das vereinte Deutschland gestartet. Während die Nachfrage nach Konsum- und nach Investitionsgütern infolge kräftiger Zuflüsse an öffentlichen und privaten Finanzmitteln vor allem aus dem früheren Bundesgebiet auch zu Beginn der deutschen Vereinigung hoch gehalten worden war, stürzte die Produktion transformationsbedingt zunächst regelrecht ab. Der Nachfrageüberhang wurde durch einen hohen Einfuhrüberschuss vor allem gegenüber dem früheren Bundesgebiet ausgefüllt. Im Jahr 1991 lag er bei 72 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und entsprach damit 90 Prozent der Ausgaben der privaten Haushalte in Ostdeutschland für den Konsum.

Das Ungleichgewicht zwischen Nachfrage und Produktion erhöhte sich in den ersten Aufbaujahren sogar noch. Zwar legte das Bruttoinlandsprodukt kräftig zu. Dank der regen Investitionstätigkeit der Unternehmen sowie des Staates und der Erfüllung des Nachholbedarfs der privaten Haushalte an Konsumgütern stieg die Inlandsnachfrage in dieser Phase aber ebenfalls deutlich. Erst mit dem Rückgang der Investitionen in Wohn- und Gewerbeimmobilien und der verhaltenen Entwicklung der Ausrüstungsinvestitionen öffnete sich die Schere zwischen Nachfrage und Produktion nicht weiter. Als nach dem Jahr 2000 auch der private Konsum nicht mehr stieg, ging der Nachfrageüberhang bei anhaltendem Wachstum des Bruttoinlandsprodukts immer weiter zurück. Bis zum Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise sank er auf rund 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.

Verlangsamtes Wachstum – Aufholen im Pro-Kopf-Einkommen dank Bevölkerungsrückgang

Voraussetzung für ein aktives Aufholen in der Pro-Kopf-Produktion ist ein schnelleres wirtschaftliches Wachstum in der zurückgebliebenen Region. In den ersten Jahren des wirtschaftlichen Um- und Neuaufbaus hat die ostdeutsche Wirtschaft diese Voraussetzung sehr deutlich erfüllt. Das Bruttoinlandsprodukt stieg kräftiger als in Westdeutschland. Der Rückstand in der Pro-Kopf-Produktion verringerte sich bis 1996 relativ und absolut. Lag das Bruttoinlandsprodukt in den neuen Bundesländern (ohne Berlin) 1991 bei 34 Prozent des westdeutschen Niveaus, so waren es in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre 63 Prozent. Danach schwächte sich die Wachstumsdynamik der Produktion deutlich ab und fiel im Aufschwung in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre teilweise sogar hinter die Entwicklung in Westdeutschland zurück. Während der wirtschaftlichen Schwächephase in Deutschland in den Jahren 2002–2004 ist der Abstand infolge des Produktionswachstums im Osten relativ und absolut kleiner geworden. Im Jahr 2010 lag die Pro-Kopf-Produktion wie vor der Wirtschafts- und Finanzkrise bei knapp 70 Prozent des westdeutschen Standes. Ausschlaggebend dafür war aber nicht mehr das schnellere Wachstum des Bruttoinlandsprodukts in Ostdeutschland sondern die sinkende Einwohnerzahl.

III.

Seit mehr als einem Jahrzehnt entwickelt sich die ostdeutsche Wirtschaft auf einer neuen ordnungsökonomischen Grundlage, den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft. Die Ergebnisse sind allerdings ambivalent. Das von einer niedrigen Basis aus generierte stetige und kräftige Wirtschaftswachstum in den Aufbaujahren der Wirtschaft ist mit der fortschreitenden Integration der Wirtschaft in die deutschen und europäischen Märkte der Abhängigkeit von Konjunkturschwankungen gewichen. Die anfangs höhere Wachstumsdynamik des Bruttoinlandsprodukts als im früheren Bundesgebiet ist bereits in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre verloren gegangen. Größere Wachstumsraten in einzelnen Jahren danach erwiesen sich als Ausfluss von Sondereffekten und waren damit nicht nachhaltig.

Die transformierte Wirtschaft ist zwar wachstumsorientiert, die Wachstumsdynamik ist jedoch gebremst. Einem schnelleren Wachstum als im Westen stehen strukturelle Gegebenheiten entgegen, in denen sich die Langzeitwirkung der Rückstände der überkommenen DDR-Wirtschaft wie auch der Art und Weise ihres Umbaus Geltung verschaffen: die Konditionen der deutsch-deutschen Währungsunion, die Strategie zur Privatisierung der DDR-Betriebe etc.

Strukturelle Ungleichheiten sind nicht von heute auf morgen zu verändern. Sind sie erkannt, sollten sie aber von der Politik ernstgenommen und in ihrem Zielkatalog beachtet werden. Angleichung an unechte Durchschnitte beim Pro-Kopf-Einkommen sollte durch Vergleiche mit Vergleichbarem ersetzt werden. Vor dem Hintergrund der siedlungsstrukturellen Unterschiede in Deutschland hat ein Konsortium von fünf großen deutschen Wirtschaftsforschungsinstituten unter der Leitung des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle in seinem neuesten Gutachten empfohlen, die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland auf die regionale Ebene zu beziehen, vergleichbare Regionen zu identifizieren und die wirtschaftspolitischen Instrumente zu präzisieren. Von einer flächendeckenden Ostförderung kann beim bisherigen Stand der Angleichung nicht mehr die Rede sein. In den Geltungsbereich der Förderung müssen alle strukturschwachen Regionen in Deutschland einbezogen werden.

Für die Wirtschaftsforschung ergibt sich daraus die Aufgabe, die Langzeitwirkungen des Umbaus der ostdeutschen Wirtschaft auf die Posttransformationsperiode zu analysieren und ihre Folgen für die wirtschaftliche Integration in Deutschland und Europa aufzuzeigen.