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Solidarpakt und kein Ende?

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Solidarpakt und kein Ende? Deutsche Einheit: historische Chance und große Herausforderung

Kristina van Deuverden

/ 12 Minuten zu lesen

Im Jahr 2019 werden die ostdeutschen Länder letztmalig Zahlungen zum Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten erhalten. Aber auch dann wird deren Finanzkraft noch immer schwach sein. Da ab 2020 für die Länder die Schuldenbremse gilt, sollte die Gelegenheit für eine grundlegende Reform der föderalen Finanzbeziehungen genutzt werden. Dabei sollten Ansprüche allerdings nicht länger regional sondern sachlich begründet sein; 25 Jahre nach der Deutschen Einheit ist es an der Zeit für eine gesamtdeutsche Lösung.

Euromünzen auf ostdeutschen und westdeutschen Bundesländern auf einer Landkarte (© picture-alliance / dpa)

In diesem Jahr wird das 25-jährige Jubiläum der Deutschen Einheit gefeiert. Ihre Verwirklichung war und ist allerdings ein Mammutprojekt, denn 40 Jahre Sozialismus hatten ihre Spuren hinterlassen. Die beiden deutschen Staaten hatten sich weit auseinanderentwickelt – in politischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Hinsicht. In den ostdeutschen Ländern erreichte die Wirtschaftskraft gerade mal ein Drittel des Niveaus in den westdeutschen Ländern. Ein solches Wohlstandsgefälle ist in einem gemeinsamen Staat nicht hinnehmbar. Für Deutschland kommt hinzu, dass – obgleich der Eigenständigkeit der Länder ein hoher Stellenwert beigemessen wird – die Herstellung gesamtstaatlich gleichwertiger Lebensbedingungen ausdrücklich als Ziel in der Verfassung genannt wird.

Um dieses Ziel zu erreichen, wurde die Finanzkraft der Länder bereits in der alten Bundesrepublik in einem komplexen Verfahren, in dem große Summen öffentlicher Gelder zwischen dem Bund und den Ländern einerseits und innerhalb der Ländergesamtheit andererseits umverteilt wurden, angenähert. Die finanzschwachen Länder sollten durch diese Mittel in die Lage versetzt werden, geeignete wirtschaftspolitische Maßnahmen zu ergreifen, damit die regionale Wirtschaftskraft der Länder sich im Lauf der Zeit einander annähern kann; zumindest aber sollte verhindert werden, dass sie weiter auseinanderdriftet. Die mittels Finanzausgleich erreichte Angleichung der Steuereinnahmen je Einwohner war denn auch groß, jedoch bei – im Vergleich zu der Situation nach der Vereinigung – relativ geringen regionalen Unterschieden. Bei unverändertem Finanzausgleich hätte ein Einbezug der ostdeutschen Länder einen kräftigen Anstieg der Finanztransfers zur Folge gehabt. Die Angst vor einer Überforderung des Systems war daher nach der deutschen Einheit groß.

Die ostdeutschen Länder wurden daher erst im Jahr 1995 in einen – allerdings leicht geänderten – Finanzausgleich einbezogen. Die Finanzkraft wurde im Länderfinanzausgleich im engeren Sinn (LFA i.e.S.) nicht mehr ganz so stark angenähert, folglich mussten weniger Gelder umverteilt werden, und das Volumen der Finanztransfers wurde auf diese Weise begrenzt. Vor allem aber leistete der Bund nun einen deutlich höheren Finanzbeitrag in Form von Bundesergänzungszuweisungen: der Solidarpakt war geschaffen.

Dieser wird Ende des Jahres 2019 enden; bereits seit 2005 werden die Zuweisungen des Bundes an die ostdeutschen Länder abgeschmolzen. Gleichzeitig verliert auch die gesetzliche Grundlage für den Länderfinanzausgleich ihre Gültigkeit. Zurzeit werden die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern neu verhandelt. War der Finanzausgleich bereits in der Vergangenheit Gegenstand erbitterter politischer und juristischer Auseinandersetzungen, dürften diese bei der jetzigen Reform nochmals an Schärfe gewinnen. Ab dem Jahr 2020 gilt die sogenannte Schuldenbremse auch auf Länderebene. Für die Länder bedeutet dies: Welche Einnahmen sie nach dem Finanzausgleich auch immer haben, sie müssen damit auskommen, eine Neuverschuldung ist nicht mehr möglich.

Der deutsche Finanzföderalismus im Allgemeinen …

Das föderale Finanzgeflecht in Deutschland ist komplex. Die aufkommensstärksten Steuern stehen mehreren Ebenen gemeinsam zu und müssen auf diese verteilt werden, dabei soll sichergestellt werden, dass alle Ebenen in der Lage sind, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen. Anschließend muss der den Ländern insgesamt zustehende Anteil der einzelnen Steuern auf diese verteilt werden. Die Finanzkraft der Länder wird dabei erstmals bei der Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen berücksichtigt; maximal 25 Prozent des den Ländern zustehenden Umsatzsteueraufkommens werden bereits vor dem eigentlichen Finanzausgleich an Länder mit einem besonders hohen Finanzkraftrückstand überwiesen ("Umsatzsteuervorwegausgleich"). Es schließt sich der LFA i.e.S. an; auch auf dieser Stufe werden Steuermittel zwischen den Ländern umverteilt, um die Finanzkraft der Länder einander anzunähern.

Im Jahr 1995, als die neuen Länder in den Finanzausgleich einbezogen wurden, lag deren Finanzkraft vor Umsatzsteuervorwegausgleich bei 48 Prozent des gesamtdeutschen Durchschnitts, die der alten Länder bei 112 Prozent. Divergenzen in dieser Größenordnung bergen die Gefahr, das Ausgleichssystem zu überfordern. Während die finanzstarken alten Länder fürchteten, höhere Beiträge leisten zu müssen, hatten die finanzschwachen alten Länder Angst, vom Empfänger zum Zahler zu werden. Um solche Folgen etwas abzuschwächen, wird die Finanzkraft im LFA i.e.S. seither etwas weniger stark angenähert.

… und der Solidarpakt im Besonderen

Nach dem LFA i.e.S. folgt der LFA im weiteren Sinn (LFA i.w.S.), in dem die Zuweisungen des Bundes an die Länder erfolgen. Zum einen gewährt der Bund allgemeine Bundesergänzungszuweisungen an jene Länder, deren Finanzkraft noch immer weit unterdurchschnittlich ist. Das Volumen dieser Transfers stieg mit dem Einbezug der ostdeutschen Länder in das Ausgleichssystem deutlich, denn durch die vorgenommenen Änderungen führte der LFA i.e.S. zu einer merklich geringeren Annäherung als zuvor.

Zum anderen leistet der Bund Sonderbundesergänzungszuweisungen (SoBEZ), wenn bestimmte Faktoren in einem Land im Vergleich zu anderen Ländern einen höheren Finanzbedarf begründen. Zurzeit werden SoBEZ aufgrund überdurchschnittlich hoher Kosten der politischen Führung, bei einer hohen strukturellen Arbeitslosigkeit sowie zum Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten gewährt; Letztere sind der Solidarpakt. Nach der Wende mussten möglichst schnell eine funktionierende Verwaltung aufgebaut und die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass die Menschen in der neuen Ordnung ankommen konnten. Eine der vorrangigsten Aufgaben bestand darin, den heruntergewirtschafteten Kapitalstock einer ganzen Volkswirtschaft wieder herzustellen. Vor allem die Infrastruktur war in einem schlechten Zustand: Öffentliche Gebäude waren heruntergekommen, viele Straßen waren lange Zeit nicht saniert worden. Die Verbindungen zwischen beiden Teilen des Landes mussten "hergestellt" werden. Zudem war das Verkehrsnetz auf ein viel zu geringes Verkehrsaufkommen ausgelegt, nicht nur weil Deutschland plötzlich nicht länger nur geografisch, sondern auch wirtschaftlich in der Mitte Europas lag und ein erhöhtes Transitaufkommen bewältigt werden musste. Auch der Pkw-Bestand schnellte in den ostdeutschen Ländern in die Höhe. Der Investitionsbedarf war immens und damit lag offensichtlich auch der Ausgabebedarf je Einwohner in den ostdeutschen Ländern deutlich über dem in den westdeutschen Ländern.

Ab dem Jahr 1995 gewährte der Bund daher SoBEZ zum Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten. Im Jahr 2005 trat eine Nachfolgeregelung in Kraft (Solidarpakt II). Bereits bei der damaligen Neuauflage des Solidarpaktes wurde allerdings festgestellt, dass die Teilung auf Dauer keinen Anspruch auf Sonderzuweisungen begründen könne. Um den ostdeutschen Ländern einen allmählichen Übergang zu ermöglichen, werden die jährlichen Zahlungen von Jahr zu Jahr abgeschmolzen; sie werden letztmalig im Jahr 2019 fließen. Alles in allem überwies der Bund in den Jahren 1995 bis 2001 den ostdeutschen Ländern jährlich 7,2 Milliarden Euro; in den Jahren 2002 bis 2005 flossen jeweils 10,5 Milliarden Euro: fast ein Viertel der den ostdeutschen Ländern nach LFA i.w.S. zur Verfügung stehenden Finanzmittel.

Bestandsaufnahme: 25 Jahre nach dem Mauerfall

25 Jahre nach dem Mauerfall ist viel erreicht. Gerade in den ostdeutschen Ländern ist die Infrastruktur gut und ein Nachholbedarf ist kaum mehr zu begründen. Im Gegenteil, Nachholbedarf besteht heute vor allem in strukturschwachen Regionen in den alten Ländern. Allerdings haben die ostdeutschen Länder noch immer mit großen Problemen zu kämpfen.

So liegt die Finanzkraft nach wie vor deutlich unter dem Durchschnitt aller Länder. Dafür gibt es strukturelle Gründe. Die Arbeitslosigkeit ist in den ostdeutschen Ländern noch immer höher und die Löhne sind niedriger; folglich sind die Lohnsteuereinnahmen vergleichsweise niedrig. Noch weiter hinken die Gewinnsteuereinnahmen im Vergleich zu den entsprechenden Einnahmen in den westdeutschen Ländern her. Zwar sind die Steuermindereinnahmen aufgrund der im Zuge des "Aufbaus Ost" geschaffenen Investitionsanreize mittlerweile gering und werden im Jahr 2015 - wenn die Investitionszulage ausläuft - letztmalig das Aufkommen dämpfen; schwer wiegt aber nach wie vor, dass viele Unternehmen in den neuen Ländern häufig nur Produktionsstandort sind, während die Headquarters – und damit ein Großteil der Wertschöpfung – in den alten Ländern beheimatet sind. Besonders stark bleiben außerdem jene Steuern hinter den entsprechenden Einnahmen in den alten zurück, die vom Vermögensbestand abhängen – wie beispielsweise die Erbschaftsteuer. In den westdeutschen Ländern waren einfach 40 Jahre mehr Zeit, Vermögen aufzubauen; dies ist ein Rückstand, der kaum aufzuholen ist.

Die ostdeutschen Länder sind finanzschwach - und werden es noch lange Zeit bleiben. Der Rückstand ist dabei überproportional, denn die schwache Steuerbasis ist nur ein Grund. Verstärkt wird die Finanzschwäche durch die progressive Ausgestaltung des Steuersystems. In einem progressiven Steuersystem ist es politisch gewollt, dass Steuerzahler mit einer höheren steuerlichen Leistungsfähigkeit einen höheren Beitrag zur Finanzierung öffentlicher Ausgaben erbringen. Eine solche Ausgestaltung des Steuertarifs hat zwangsläufig zur Folge, dass Regionen mit unterdurchschnittlichen Einkommen überproportional weniger Steuern einnehmen als solche mit überdurchschnittlichen Einkommen. Die ostdeutschen Länder sind von den Folgen des progressiven Tarifs besonders stark betroffen, aber auch bei den finanzschwachen westdeutschen Ländern schlägt er zu Buche. Insoweit politisch gewollte Progressionseffekte bei der Einkommensbesteuerung eine Ursache für die regional divergierende Finanzkraft sind, dürfte eine weitgehende Angleichung dieser Unterschiede über einen Ausgleich zwischen den Ländern zudem gerechtfertigt sein. Das Problem besteht aber darin, dass die Disparitäten zwischen den Ländern so groß sind. Dies führt dazu, dass wenige Länder viel zahlen müssen und umgekehrt. 2013 schrumpfte die Zahl der Geberländer erstmals auf drei. Bayern, der größte Zahler, leistete 2013 einen Beitrag von 4,3 Milliarden Euro, Berlin, der größte Empfänger, erhielt nach Umsatzsteuervorwegausgleich und LFA i.e.S. 3,7 Milliarden Euro. Es ist vor allem diese Schieflage, die die politische Akzeptanz des Finanzausgleichs verringert.

Besondere Herausforderungen für die ostdeutschen Länder

Die ostdeutschen Länder tragen besonders an der Finanzschwäche ihrer Kommunen. Die Steuereinnahmen der Kommunen hinken weit hinter den entsprechenden Einnahmen in den westdeutschen Ländern her und die ostdeutschen Länder müssen ihren Kommunen höhere Finanzzuweisungen zukommen lassen als die westdeutschen Länder. Die geringe Finanzkraft wird bei der Berechnung der Finanztransfers im LFA i.e.S. lediglich aber nur zu 64 Prozent berücksichtigt. Hätten die Länder wegen eigener Finanzengpässe an diesen Zuweisungen gespart und wären die Gemeinden in den neuen Ländern tiefer in die roten Zahlen gerutscht, wäre auch deren Spielraum für Investitionen eingeschränkt gewesen. Dies hätte den „Aufbau Ost“ behindert. Auch nach dem Wegfall der SoBEZ müssen die Länder aber in der Lage sein, eine angemessene Finanzierung ihrer Kommunen sicherzustellen. Zudem sollte eines nicht übersehen werden: Die Kommunen sind der Hauptinvestor der öffentlichen Hand. Zwar besteht – 30 Jahre nach der deutschen Einheit – kein Grund dafür, dass die Investitionsausgaben je Einwohner in den ostdeutschen Ländern höher als in den westdeutschen Ländern sein sollten. Generell gilt aber: der Investitionsbedarf ist in der Regel in allen strukturschwachen Regionen, in denen die gemeindliche Steuerkraft unterdurchschnittlich ist, größer als in strukturstarken Regionen. Eine vollständige Berücksichtigung der kommunalen Steuerkraft würde die finanzschwachen Länder begünstigen, die dann ihren Kommunen höhere Finanztransfers geben könnten; Mittel können so dorthin gelangen, wo der Nachholbedarf groß ist.

Eine weitere Herausforderung liegt in der demografischen Entwicklung. Die Lasten einer schrumpfenden Bevölkerung haben die ostdeutschen Länder schon länger zu tragen; die Geburtenrate sank nach der Wende deutlich und ab Mitte der neunziger Jahre setzte eine kräftige Abwanderung ein. Die nach der Wende getroffenen Entscheidungen und die daraus resultierenden öffentlichen Ausgaben orientierten sich an Bevölkerungszahlen, die bereits nach ein paar Jahren Makulatur waren. In der Folge sind Leistungsangebote häufig überdimensioniert. Damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Kosten nicht sofort und nicht in gleichem Ausmaß zurückgeführt werden können, wie es dem Bevölkerungsrückgang entspräche.

In den kommenden Jahren wird das Schrumpfen der Bevölkerung deutschlandweit mehr und mehr spürbar werden; die Entwicklung wird dabei regional sehr unterschiedlich verlaufen. Auch in Zukunft werden die ostdeutschen Länder überdurchschnittlich von sinkenden Bevölkerungszahlen betroffen sein, aber manche westdeutsche Länder stehen ebenfalls vor großen Herausforderungen. Zurzeit wird dies dadurch berücksichtigt, dass „in dünnbesiedelten Flächenländern“ ein erhöhter Bedarf je Einwohner anerkannt wird. Dies könnte und müsste dann wohl auf andere Länder ausgeweitet werden. Dies ist per se nicht unproblematisch, denn gerade die Einwohnergewichtung war häufig Gegenstand juristischer Auseinandersetzungen. Zum anderen spricht vieles dafür, dass ein überdurchschnittlicher Bevölkerungsrückgang eine besondere Belastung darstellt. Dann sollte dies aber durch die Gewährung von SoBEZ berücksichtigt werden.

Handlungsoptionen

Die nach wie vor vorhandene strukturelle Schwäche der Wirtschaft in den ostdeutschen Ländern ist zum Teil eine Folge der deutschen Teilung. Sie allein ist aber kein Grund für einen dritten Solidarpakt, denn die Finanzschwäche an sich begründet keine gesonderte Behandlung. Vielmehr sollte der Länderfinanzausgleich systematisch neu geordnet werden. In einem ersten Schritt müsste sichergestellt werden, dass der Bund und die Ländergesamtheit einen angemessenen Teil an den Steuereinnahmen erhalten. Generell gilt, dass jede Erhöhung von Transparenz in Anbetracht der Komplexität des Systems ein Gewinn sein müsste. Eine Zusammenlegung des Umsatzsteuervorwegausgleichs und des LFA i.e.S. könnte einen Beitrag dazu leisten, denn auf beiden Stufen werden Steuermittel der Ländergesamtheit zwischen diesen verteilt. Gerade diese Transparenz könnte allerdings den politischen Widerstand gegen das Ausgleichssystem noch verstärken, denn die umverteilten Beträge würden in einer Summe ausgewiesen.

Um eine angemessene Finanzausstattung aller beteiligten Ebenen gewährleisten zu können, sollte die Finanzkraft möglichst umfassend abgebildet werden. Dazu sollten die Steuereinnahmen der Gemeinden vollständig und nicht wie bisher nur zu einem Teil berücksichtigt werden. Davon würden die ostdeutschen Länder besonders profitieren; es würden aber auch die die finanzschwachen westdeutschen Länder besser gestellt. Die Umverteilung zwischen den Ländern würde allerdings zunehmen. Der politische Widerstand von Seiten der Geberländer ist bereits heute enorm – und mit Blick auf die ab dem Jahr 2020 auf Länderebene geltende Schuldenbremse wird er nicht geringer werden. Letztlich wird die Politik entscheiden müssen, welches Ausmaß an Umverteilung zwischen den Ländern akzeptabel ist. Sollte nach der Reform die Finanzkraft der Länder nach dem LFA i.e.S. aus gesamtstaatlicher Sicht nicht ausreichend angenähert sein, dann müsste der Bund wohl in die Bresche springen und das Volumen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) würde nochmals steigen. Dem eigentlichen Charakter des Systems – als Ausgleich zwischen den Ländern – entspräche dies nicht. Bei der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen sollte auch grundlegend darüber entschieden werden, aus welchen Gründen SoBEZ gerechtfertigt sind und aus welchen nicht. SoBEZ für die Kosten der politischen Führung könnten entfallen, wenn Länderfusionen in Betracht gezogen werden. SoBEZ bei hoher struktureller Arbeitslosigkeit scheinen ebenfalls kaum berechtigt; eine hohe strukturelle Arbeitslosigkeit geht immer auch mit einer schwachen Finanz- und Wirtschaftskraft einher und sollte daher bereits im LFA i.e.S. berücksichtigt sein. Ein Wegfall dieser SoBEZ würde allerdings die ostdeutschen Länder treffen.

Demgegenüber sollte geprüft werden, ob die Tatsache, dass Länder in unterschiedlichem Ausmaß von den Folgen der demografischen Entwicklung betroffen sind, nicht eine besondere Belastung darstellen und so einen Anspruch auf SoBEZ begründen. Hiervon dürften die ostdeutschen Länder überdurchschnittlich begünstigt werden, aber auch einige der westdeutschen Länder würden gewinnen. Zudem könnte die politische Auseinandersetzung dadurch entschärft werden, dass Berlin SoBEZ aufgrund seiner Hauptstadtfunktion erhält. Bei den nun anstehenden Neuregelungen sollte aber generell darauf geachtet werden, dass Ansprüche nicht mehr regional sondern sachlich begründet sind. 25 Jahre nach der Deutschen Einheit ist es angebracht, für die Zeit nach 2019 eine gesamtdeutsche Lösung zu finden.

Zitierweise: Kristina van Deuverden, Solidarpakt und kein Ende? In: Deutschland Archiv, 25.2.2015, Link: http://www.bpb.de/201346

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz; bis September 1994, also bevor die neuen Länder in den Finanzausgleich einbezogen wurden, bestand das Ziel sogar in der Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse. Dabei begründet die gleichzeitige Betonung einer starken Unabhängigkeit der Länder wie der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ein gewisses Konfliktpotential. Siehe auch: Kristina van Deuverden, Fiscal Federalism: What Lessons Can Italy Learn from Germany? In: Stefan Collignon, Piero Esposito Competitiveness in the European Economy. London u.a.: 2014, S. 163-183.

  2. Bis dahin erhielten die neuen Länder Zuweisungen aus dem eigens geschaffenen Fonds Deutsche Einheit.

  3. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne bezeichnet den "horizontalen" Finanzausgleich zwischen den Ländern, bei dem jene Länder mit überdurchschnittlicher Finanzkraft (Geberländer) solchen mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft (Nehmerländer) Ausgleichszahlungen zukommen lassen.

  4. Zu den Regelungen im Einzelnen vgl. Kristina van Deuverden, Sabine Freye, Schuldenbremse: Bisherige Beschlüsse stellen Gelingen auf Länderebene infrage, in: Wirtschaft im Wandel (9) 2010, S. 438-447.

  5. Für eine detaillierte Darstellung des LFA in Deutschland vgl. Marius Bickmann, Kristina van Deuverden, Länderfinanzausgleich vor der Reform: eine Bestandsaufnahme, in: DIW Wochenbericht (28) 2014, S. 671-682.

  6. Dazu wird im Allgemeinen ein gleich hoher Finanzbedarf je Einwohner unterstellt, mit zwei Ausnahmen: bei den Stadtstaaten wird davon ausgegangen, dass sie überdurchschnittlich viele Leistungen für die Einwohner anderer Länder erbringen. Ihnen wird deshalb ein höherer Finanzbedarf je Einwohner zuerkannt. Seit dem Jahr 2005 wird zudem eine Einwohnergewichtung in dünnbesiedelten Gebieten für die Ermittlung des Finanzbedarfs der Gemeinden vorgenommen.

  7. Vgl. Kristina van Deuverden, Entwicklung des Steueraufkommens in den neuen Bundesländern – ein Ost-West-Vergleich, in: IWH Diskussionspapiere (196) 2004.

  8. Der Der Länderfinanzausgleich im weiteren Sinne umfasst alle weiteren Ausgleichszahlungen zwischen dem Bund und den Ländern.

  9. Dieser Mangel an Headquarters dürfte eine der Ursachen sein, dass die Produktivität in den neuen Ländern noch heute weit hinter der in den alten zurückbleibt. Damit ist der Anteil höher qualifizierter Arbeiten bis heute niedriger als in den alten Ländern. Vgl. Karl Brenke, Ostdeutschland – ein langer Weg des wirtschaftlichen Aufholens, in: 25 Jahre Mauerfall, DIW Wochenbericht (40) 2014, S. 939-957.

  10. Vgl. Kristina van Deuverden, Auch nach 20 Jahren: Steuereinnahmen in den Neuen Ländern schwach, in: Wirtschaft im Wandel (2) 2010, S. 91-104.

  11. Auch damit wurde die Gewährung von SoBEZ aufgrund der Folgen der deutschen Teilung begründet.

  12. Bei der Berechnung der kommunalen Finanzkraft für den LFA i.e.S. werden die Einwohner in Mecklenburg-Vorpommern zurzeit mit einem Faktor von 105, in Brandenburg von 103 und in Sachsen-Anhalt von 102 Prozent gewichtet.

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Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung Berlin, Abteilung Konjunkturpolitik. Expertin auf dem Gebiet der Steuern und Staatsfinanzen, Arbeitsschwerpunkte sind Deutsche Konjunktur, Finanzpolitik und Öffentliche Finanzen.